开放型经济体制机制障碍及其改革

[摘要] 我国开放型经济的许多问题根源于体制机制的弊端，包括区域发展导向下的地方恶性竞争、规模导向的政绩考核体制及部门目标与部门利益的冲突。另一方面，我国的外资审批制度、行政性垄断、政府采购制度、环保标准及知识产权制度等方面，又存在未与国际规则接轨的地方。当前的重点应在于积极扩大开放，加速与国际规则接轨，倒逼国内体制机制改革。

[关键词] 开放型经济 体制机制 改革路径

[中图分类号] F120 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2013）06-0039-04

[作者简介] 黎峰（1978 — ），江西抚州人，上海社会科学院世界经济研究所博士研究生，江苏省社会科学院世界经济研究所副研究员，研究方向：开放型经济理论与战略。

开放型经济是推动我国发展的主要动力和基石。但随着国内外发展环境变化，我国开放型经济发展模式遭遇的各种问题及瓶颈约束日益明显。亟需大力推动体制机制改革，解放思想，统一认识，从而带动开放型经济的发展与提升。

一、影响开放型经济发展的主要障碍

当前我国开放型经济的发展遇到诸多来自体制机制的阻力。一是国内体制机制自身存在的问题；二是与全球化趋势、国际规则要求相比，存在不兼容、不匹配的问题。

（一）国内体制机制自身存在的问题

随着入世红利及改革红利的减弱，进一步扩大对外开放的体制制约日益明显，主要体现为区域恶性竞争、政绩考核体制及部门目标与部门利益的冲突等。

1. 区域发展导向下的地方恶性竞争

我国市场经济运行模式呈现明显的区域发展导向特征，地方政府具有充分的发展积极性，但一些地方在经济快速发展的同时带来了严重的市场扭曲。

首先，产业同构与产能过剩。在现行分税制体系下，地方政府为扩大税源，增进创收，必然偏好规模大的税源型产业及项目，高单位价值的行业如装备制造、生物医疗、新能源等产业便成为各地的发展重点，结果必然是产业趋同。以苏南三市为例，2011年，苏州与无锡、常州的产业结构相似系数分别为0.6578及0.46，而无锡与常州的产业结构相似系数高达0.9275。产业同构的结果必然是产能严重过剩。据工信部统计，2012年上半年，我国钢铁产能过剩超过1.6亿吨，水泥产能过剩超过3亿吨，铝冶炼行业产能利用率仅为65%左右。除了传统的钢铁、水泥、平板玻璃、造船等行业产能大量过剩外，多晶硅、风电设备、新材料等新兴产业也出现产能过剩倾向。据IMF估算，2011年中国的产能利用率仅为60%左右，2012年将进一步降为57.8%。

其次，低价竞争与贸易福利流失。在地方主义驱使下，一些地方政府盲目追求出口规模，不计成本地把地方产品推向国际市场，出现压价倾销的竞争局面。结果必然是对外议价能力的不足、贸易条件的恶化及开放效益的损失。一方面，在出口规模迅速扩大的同时，我国的价格贸易条件呈现逐步下滑势头，在过去10年间，中国皮鞋、布鞋、球类、伞、鬃刷、热水瓶6种小商品的出口额增长了约五成，但平均价格的跌幅却超过了20%。另一方面，出口奖励、出口退税等变相补贴方式，低廉的出口价格，成为发达国家包括发展中国家和地区发起对华反倾销的主要原因，严重影响相关出口企业及产业发展，同时导致贸易福利的流失。

第三，外资争夺与国民福利损失。长期以来，外资在我国享受超国民待遇，除去“两免三减半”的国家优惠政策外，地方政府为争夺外资而竞相对外资优惠加码，给予最大幅度的税收减免、低价用地、用电等方面的优惠。此外，近两年来，由于东部沿海地区生产成本逐步上升，跨国公司加快调整在我国的产业布局，但随之加剧了外资转移的国内竞争。结果一方面违背了外资转移及战略布局的市场导向，另一方面给予外资过多优惠违背了内外资一视同仁的国民待遇原则，不但压制了内资的市场机会及成长空间，也加大了开放效益的损失。

2. 规模导向的政绩考核体制

近年来随着经济发展模式转型升级步伐加快，我国出台了一系列更加突出发展效益及可持续性的指标体系，如《全面建设小康社会指标体系》、《国家级经济技术开发区综合发展水平评价指标体系》等，涵盖经济结构、经济效益、生态环境及民生保障等指标内容，但所占权重仍然偏小，而且并未真正作为官员政绩考核及升迁的指挥棒。官员们往往追求规模速度而忽视结构改善及效益提升。另一方面，地方经济社会发展的发展指标与数据采用的是由下而上的层层上报制，而非由上而下的审核制，各级政府均有差异较大的两套统计数据，结构转型及发展效益的考核往往流于形式。

3. 部门目标与部门利益的冲突

通过融入全球竞争体系，扩大开放能有效推动市场竞争、打破市场垄断，因而对不同行业部门的影响各不相同。以致两个问题较为明显：

一是一些部门以国家安全、产业安全为由拒绝扩大开放。我国对外经贸谈判必将触及更多其他部门尤其是垄断部门利益，有时甚至需要放弃一些部门的局部利益。如我国与海合会及澳大利亚的自贸区谈判，双方经济互补性较强，具有很好的预期。但由于其中涉及聚乙烯、聚丙烯等几个化工产品的关税减免问题，中石化以危害产业安全为由拒绝让步，最终导致自贸区谈判被迫搁置。

二是开放工作牵涉面之广与商务部门权限有限的矛盾。如当前跨境贸易人民币结算没有类似SWIFT、CHIPS、CHAPS的资金清算系统，其规模和范围受到很大限制，需要外管、财政、海关、税务及银监等部门配合。而当前部门协调机制缺失，这方面工作的推动便受到了制约。

（二）国内体制与全球化趋势的矛盾

随着全球化趋势推进及国际专业化分工的深入，美国把传统制造业及服务产业逐步向海外转移，腾出市场空间发展高科技产业及现代服务业。传统国际规则中的市场准入、关税降低已不符合美国的利益诉求，他们转而建立全球化国际新规则。从中美BIT谈判、TPP及TTIP谈判来看，美国主导的国际新规则特点是：突出更高标准的开放，包括公平竞争、知识产权、劳工环保标准等；更高水平的开放，包括准入前国民待遇及负面清单等；更加安全的开放，包括更强的投资保护、有效的争端解决及安全审查等。参照国际新规则特点及要求，影响我国开放型经济进一步提升的体制问题主要包括：

1. 外资审批制度

相互给予准入前国民待遇日益成为全球化发展的一个趋势，当前有77个国家已经实行，包括大部分发达国家、巴西、印度、南非等新兴经济体国家及越南等不发达国家。这些国家对外资进入的管理，普遍采取准入前国民待遇外加负面清单的形式。我国实施的仍是准入后的国民待遇，依据《外商投资产业指导目录》，外资进入受到发改、商务等部门的多头审批，加之行政效率问题，从外资申请设立到拿到营业执照的流程时间较长。

2. 行政性垄断

在我国，行政性垄断的主要表现为：首先，行业垄断，即一些部门、行业利用行政职权和特定优势，控制市场、独占经营，损害公平竞争的行为。其次，地区封锁，即地方政府及其所属部门从狭隘的地方保护主义出发，采用各种不合理手段制造障碍，限制地区间经济贸易往来，割裂地区间的要素流动，损害市场统一与公平竞争的行为。显然，行业垄断、地区封锁等行政性垄断与公平竞争的国际规则是格格不入的。

以电信行业为例，我国宽带上网平均速率位列全球70多位，不及30多个经济合作组织国家平均水平的1/10。但平均一兆每秒的接入费用，却是发达国家平均水平的3～4倍。天则经济研究所研究报告表明，2010年中国因行政性垄断所造成的社会福利的损失高达11244亿元，占当年国内生产总值的2.8%。而且这部分损失没有对应产品和服务的货币量，导致1.7%的通货膨胀率，相当于当年商品零售价格指数上涨率的54.8%。由于设置进入壁垒和价格管制，中国电信行业2003～2010年造成的社会福利损失在846亿至4417亿元之间；石油企业少缴纳的租金约2881亿元。

3. 政府采购制度

近年来，各国政府采购金额逐年不断上升，占世界贸易总额的份额达10%以上，由于各国政府采购市场开放程度不高，政府采购逐渐演化成一种新型贸易壁垒。为促进政府采购市场的开放性、透明化，提高效率，部分WTO 成员在1994 年乌拉圭回合谈判中签署了《政府采购协议》（GPA），成为WTO 框架下四个重要的诸边协议之一。

与国际规则要求相比，我国政府采购制度的主要问题包括：首先，政府采购市场仍未开放。中国公共采购市场的规模超过1万亿美元。按照国际惯例，加入GPA后各成员相互开放的政府采购市场，通常在其政府采购市场规模中占比约10%。因而中国约有1000亿美元的政府采购市场应允许GPA成员的供应商参与公平竞争。其次，采购对象范围标准未与国际接轨。再次，我国的政府采购体制仍不完善，法律之间的协调、监管等领域问题严重，80%的政府采购价格都要高于市场价格，各种政府工程招标中的腐败、混乱现象频频，与GPA的透明度、公平、公开、程序合理、第三方监督等规则相冲突。

4. 环保标准

20世纪90年代中期以来，我国积极承接国际产业转移，推动工业化进程及出口增长，同时也承接了大量国外转移的高污染高排放产业，对生态环境造成一定的破坏。另一方面，虽然我国对排污企业征收排污费，但目前排污费征收的主控对象是易于控管的城市工业企业，而对面广量大、污染严重又分散于乡镇、难于监控的化工企业，以及餐饮、娱乐等服务行业中的小型排污者，缺乏长效监管机制，也没构建排污费简易操作程序，成为监管“软肋”。同时，排污收费标准偏低，与治污成本差距较大，远没达到“外部成本内部化”预期。

5. 知识产权制度

知识产权保护是我国与发达国家贸易摩擦的主要问题。大量美国企业策略性地利用337条款对中国出口产品发起调查，2011年，在美国发起的涉及中国企业的337调查中，涉案产品主要包括电子、轻工、医药、机械以及化工5个行业。2012年上半年，美国发起337调查29起，其中涉华案件11起，占总数的37.9%。事实表明，随着我国知识密集型产品出口比例提高，知识产权保护已经演变为发达国家企业对华开展不公平竞争调查的主要依据。

二、提高开放型经济发展

水平的改革思路与建议

促进我国开放型经济转型升级、深化发展的突破口在于改革。面对美国主导的国际经济新规则及我国国内体制机制存在的种种问题，一方面应加快国内体制改革，另一方面应加快与国际规则对接。

1. 建立开放工作协调机制

建立由国务院领导领衔、商务部门牵头，发改、经贸、海关、外管、财税、人事、国资等各职能部门一把手参与的开放工作部长联席会议机制，统筹协调全国对外经济工作，强化对各级地方政府产业政策及产业规划的宏观指导和统筹协调，规范地方政府招商引资、扩大出口等行为，形成对外开放的合力。

探索建立开放工作的利益补偿机制。由于各产业部门存在竞争力水平差异、开放程度差异，国际竞争力强的部门希望扩大开放获得更大的发展空间，而国际竞争力弱的部门希望更多的国内保护，扩大开放对各部门影响各不相同。对于扩大开放而遭受较大冲击的部门，在估算利益损失的基础上，在一定的过渡期内（不同产业的过渡期可有所差异），可通过财政补贴、税收返还等形式，给予适当的利益补偿。

2. 改革政绩考核机制

改革目前以GDP增长和税收增长为核心的政绩考核体系，促使地方政府逐步退出对微观经济的直接干预。在全国范围内制定突出发展效益分配及社会民生保障的地方官员政绩考核机制，突出政府在基础设施、公共关键技术创新、环境保护、社会公共管理等市场失灵领域的服务功能，并逐层分解到具体职能部门，确保真正落实。

3. 改革外资审批制度

改革多头审批的外资准入制度，给予外资准入前国民待遇，以负面清单管理代替对外资准入的行政审批。在加大研究、实证分析的基础上科学拟定限制外资准入的负面清单，同时，在保持透明度的基础上，保留可延续、变更和修改的权利。建议充分借鉴我国《外商投资产业指导目录》，把禁止类及部分涉及稀缺矿产资源、核心关键技术及资源消耗类、环境污染类的部门列入负面清单，控制外资的进入。其次，对负面清单的拟定，可按照循序渐进、由繁到简的原则，为国内体制改革及市场完善争取更多时间，即现阶段尽量多列，随着改革的深入、开放的扩大、各部门竞争力的增强，逐步减少负面清单内容。

4. 完善市场运行机制

打破行政性垄断的关键在于市场运行机制的完善，减少政府对经济运行及资源配置的干预。为此，应进一步加快政府职能转变，明确政府与市场的边界，更好发挥市场的配置功能和调节作用，把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，将政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。在此基础上，进一步扩大市场开放，积极引入竞争，鼓励民资、外资进入现有垄断领域，切实维护和保障市场秩序和公平竞争。

5. 改革政府采购制度

以加入WTO《政府采购协议》（GPA）谈判为契机，推动我国政府采购制度改革。针对我国政府采购制度不开放、不透明及腐败等问题，尽快出台和完善《政府采购法实施条例》等制度规范，对政府采购专家管理办法、政府采购从业人员资格认定等法律法规做进一步规定。同时，加快政府采购回避制度、保证金制度、财务预算制度、结算制度等配套制度的改革。

6. 理顺环境监管机制

推动环境监管机制改革，理顺环境税费制度，以污水排污费改税为切入口，实现污染治理由行政管制向税法管制转变。同时，改革现行以规模导向为核心的政绩考核体系，突出生态建设、环境保护等内容，把生态环境指标作为考核干部政绩的硬指标实行一票否决制。

7. 完善知识产权制度

完善知识产权保护制度，首先，应从与国际知识产权保护规则接轨的要求出发，完善专利审查和商标注册等程序，适时修订和完善知识产权法律。同时加大执法力度，加强国际合作，严厉打击各种侵权行为。其次，提高全民的知识产权保护意识，创建一个尊重知识产权的社会氛围。第三，引导企业建立知识产权保护制度，提高企业知识产权创造、管理、保护和运用的能力。