上下联动：拓展基层民主的有效路径

戴桂斌

摘要：总结村民自治、“两票制”、“两推一选”、“公推直选”等基层民主创新实践的成就，可以为基层民主的拓展提供有效路径。这条基本路径就是上下层良性互动或上下联动，即尊重基层群众的首创精神、鼓励基层干部的创新实践，同时将基层创造的经验上升为国家的政策法规，使之制度化。

关键词：基层民主；民主政治；上下联动；村民自治；“两票制”；“两推一选”；“公推直选”

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）06-0018-04

基层民主建设是社会主义民主建设的基础性环节和重要内容。改革开放以来，我国基层民主建设取得了突出成就，成为我国社会主义民主政治建设的重点和亮点。发展社会主义民主政治，需要在新的历史时期进一步拓展基层民主。怎样进一步拓展基层民主呢？我们可以从彭真的讲话中得到启示。早在1987年，彭真委员长在全国人大常委会审议村民委员会组织法草案时的讲话中，就明确提出了加快社会主义民主进程的有效路径——“上下结合”。按照彭真的讲话精神，总结改革开放以来的基层民主创新实践，我们可以将拓展基层民主的有效路径概括为上下联动或“上下结合”，即尊重基层群众的首创精神、鼓励基层干部的创新实践。同时将基层创造的经验上升为国家的政策法规，使之制度化、法律化。

一、尊重基层群众的首创精神

在我国，基层民主这一社会主义民主政治建设亮点的出现，既不是书本上理论的具体化，也不是照搬西方的实践模式，而是我国基层群众基于实践的创造。改革开放后我国基层民主的一项伟大创造就是农村村民自治，而首创村民自治这一符合我国国情的农村基层民主形式的正是农村村民。

20世纪70年代末期，以市场为导向的农村改革，使政社合一、政经合一的人民公社体制再也难以满足农民的需求了，于是以推行家庭联产承包责任制为主要标志的农村经济体制改革破土而出。家庭联产承包责任制的实行，大大解放和提高了农村生产力，促进了农村经济的发展。但是，家庭联产承包责任制在促进农村经济社会发展、培育农村自主性社会的同时，也使农村社会出现了一些不可忽视的消极因素。其中最为突出的就是，昔日的生产队和生产大队等农村基层组织日益陷于瘫痪，调控力随之下降，农村社会几呈无序化状态。公共秩序、公共事务和公益事业无人组织、无人管理，严重威胁农村社会秩序的封建迷信、摸牌赌博、打架斗殴、拉帮结派等沉渣泛起。这种“自由”而又无序的状态，既是农民无法忍受的。也为国家所担忧。因此，一种能适应经济体制变动、重新组织农民的新机制为人们所期待。①在这种背景下，农民创造了一种新的管理形式——村民自治。

最早的村民自治组织诞生于广西、贵州两省区交界地区的广西宜山三岔公社合寨大队果地屯。早在1978年，果地屯的村民对日益恶化的社会治安和乱砍滥伐的状况就忧心忡忡，并努力寻求摆脱困境的办法。1979年底，老支书和几位老党员、民办教师等人经过认真考虑，提出将村民组织起来，选举村庄治安带头人，订立村规民约，带领村民自我约束。与果地屯相邻的果作屯的行为则更为规范。1980年2月，村里召开选举大会，全村85户村民，一家一名代表以无记名方式选举产生了自己的组织和负责人，村民把新产生的组织最终定名为“村民委员会”。村民委员会建立以后，召集村民共同制订村规民约、管理章程，组织农民修路建桥、植树造林、维护治安，为村民提供了一个安定的生产、生活环境。

基层群众不仅创造了村民自治这种基层民主组织形式。而且在基层民主实践中还创造出“海选”、“两票制”、“两推一选”等民主选举形式。

“海选”是指村民委员会的选举不确定候选人而由村民直接提名候选人并差额选举产生村委会成员的一种竞争性民主选举形式。这一民主选举形式发源于吉林省梨树县北老壕村。1986年12月。梨树县县委县政府在北老壕村开展加强基层组织的试点工作，多数村民要求实行民主投票选举村干部，县乡党委决定，尊重民意，采取不画框子、不定调子、不提候选人的办法，谁当选村委会干部完全由村民投票决定。这种选举办法被当地群众称之“海选”。这种富有创意的竞争性选举方式随后得到迅速推广，成为农村基层民主选举的基本形式。

“两票制”是指农村党组织负责人选举分两阶段、投两次票的民主选举形式。农村推行村民自治后，由全体村民直接选举产生的村委会，在程序合法性上显然要高于仅由农村党员选举甚至是由上级党委指派产生的村党支部。面对村委会选举的压力，一些地方开始探索村民参与选举村党支部的改革，“两票制”由此应运而生。“两票制”最初产生于山西省河曲县。20世纪90年代初，河曲县城关镇岱狱殿村，由于村务不公开，管理混乱等原因，导致村民多次集体上访，要求撤换该村党支部书记，由全体村民选举产生党支部书记，否则就不服从其领导。但是，按照当时的制度规定，村党支部负责人只能由村全体党员选举产生。为此，城关镇党委决定采取变通办法，由全体村民推选村支部书记人选，再由全体党员选举村支部书记。由此产生了“两票制”，即村民信任票和党员选举票决定村党支部书记。

与“两票制”类似的还有“两推一选”，即村党支部成员由全体村民和全体党员推荐，再由全体党员选举产生。这一制度发源于20世纪90年代末的湖北省随州市。该市青堆村因村民负担过重，干群关系紧张，致使村民多次集体上访，要求撤换并由村民选举村党支部书记。当地党委商议后同意，由村民、党员投推荐票或信任票，再由全体党员选举村党组织负责人。这一做法得到了随州市及湖北省的高度重视，并以“两推一选”命名加以普遍推广。

在民主决策和民主管理方面，针对农村财务管理}昆乱和农民对村财务管理不放心而导致干群关系紧张的情况，一些地方创立了“五牙子章”等民主理财制度，创新了村级民主管理方式，改善了干群关系，并有效遏制了基层腐败。

“五牙子章”民主理财制度，产生于宁夏中宁县石空镇枣一村。2001年7月，枣一村把村民主理财小组审核图章分成五瓣（其形似五颗牙齿，村民们称之为“五牙子章”），由经村民两轮民主选举产生的五人理财小组成员人手一块。如果五人都同意某项开支，就把五瓣印章用橡皮筋绑在一起，合成一个印章后盖在票据上，如果有一人对需要报销的单据有质疑并不盖章的话，那就不能报销，这就是著名的“五牙子章”民主理财制度。“五牙子章”制度的实行，改变了村级财务管理混乱、村干部胡支乱花的现象，实现了群众明白、干部清白，被称为“中国农村民主理财的新模式”。

与“五牙子章”民主理财制度有异曲同工之效的还有广东省阳东县的经办人、村委会主任、理财小组三笔联签的理财制度，以及河北省邯郸县的将民主理财小组审核章一劈三瓣，分别由三名村民代表保管的理财制度。这些民主理财制度，后来被扩展延伸到村级重大事项的决策、村级一事一议等各项管理事务中，创新了村级治理模式。

二、鼓励基层干部的创新实践

在基层民主创新实践中，基层干部也起着重要作用，他们也是基层民主创新的重要主体。@基层干部长期生活工作在基层社会，熟悉基层状况，能够及时了解和把握基层群众的利益、要求以及存在的问题，他们中蕴藏着改革创新的巨大潜力。他们中的有识之士在基层民主实践中作了一些改革创新，其中如乡镇长直选、乡镇党委书记“公推直选”等。是基层民主在基层政权领域的可贵探索。

乡镇长直选于1998年首先在四川省遂宁市步云乡拉开序幕。1998年12月。遂宁市市中区区委出于对当地农民要求由自己直接选举乡镇长的回应，在该区步云乡进行了直选乡镇长的试点。具体做法是：先由市中区区委发文公布选举章程，再由步云乡30名以上选民联合推荐候选人，然后召开由村干部、村民代表、村小组干部、乡人大主席团成员、乡党政机关领导人共162人参加的选区联席会议，在报名的15名候选人中确定2名，与组织提名的1名候选人一起作为正式候选人参加正式选举。正式选举时，全乡有选举权的村民均可参加，分设不同投票点和秘密划票间。选举结束后，获胜者在乡人大会上宣誓就职。

但是，乡镇长直选这一基层民主创新并未能坚持下去和推广开来。其重要原因是乡镇长直选与现行的法律相冲突。按照宪法和有关法律规定，地方各级人民政府的领导由地方各级人民代表大会选举产生。而在实际操作中，乡镇长历来是由上级提名并由乡镇人大间接选举产生的。

乡镇长直选这一基层民主创新虽然没有能够坚持并推广，但却由此推动了另一基层民主形式——乡镇党委书记“公推直选”的诞生。“公推直选”出现于20世纪90年代末，是在农村基层群众自治民主发展带来的外部压力下逐步生成的。随着村委会和村党支部直接选举的逐步推开，一些地方开始探索试行乡镇长直选或变相直选。乡镇长试行直选后，乡镇党委也遇到了村党支部同样的难题，由上级任命产生的乡镇党委书记与由直选产生的乡镇长相比，其政治合法性相对较低。受“两票制”选举村党支部的启发，一些地方在此基础上发展出了“公推直选”乡镇党委书记。

所谓“公推直选”，就是在党组织领导下，通过党员个人自我推荐、党员群众联名推荐、党组织推荐这三个环节产生候选人，然后由全体党员直接参与差额选举产生乡镇党组织负责人。这里的“公推”，解决的是候选人的初始提名问题，增强了乡镇党组织领导班子的合法性，而“直选”解决的是选举人的自由选择问题，它更好地体现了选举人的意志。1999年，四川省青神县南城乡试行“公推直选”方式产生乡党委，由此拉开了“公推直选”的序幕。随后，湖北、江苏、云南、吉林、重庆等省市也陆续进行乡镇党委“公推直选”的试点，并在此基础上将“公推直选”产生的乡镇党委成员推荐为乡镇政府和人大领导的候选人。依法定程序进行正式选举。这在一定程度上实现了基层以党内民主引导和兼容人民民主。

改革创新是具有一定的风险性的。生活在基层社会的基层干部深知，在基层社会进行改革创新具有一定的风险性，特别是那些涉及干部人事制度的改革创新风险性更大。那么这些基层官员为什么还要甘冒风险进行改革创新呢？这些基层官员进行政治改革的动力，总结起来主要可归为三个方面：一是来自于中央精神的鼓舞。这是地方政治改革的政治保障。改革开放以来。党和国家非常重视基层民主建设，鼓励基层进行创新实践。1997年党的十五大报告强调：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”党中央关于扩大基层民主的指示精神，成为基层干部进行政治改革的重要动力来源。二是为了实现个人的政治抱负。这是基层干部政治改革的个性因素。推动基层政治改革本身是带有一定政治风险的。最早进行基层政治改革实验地区的主要领导，往往都有较强的改革创新意识，愿意承担一定的政治风险。三是来自于欠发达地区的困境。这是影响地方政治改革的地区因素。进行地方政治改革的官员，一般都是来自于欠发达地区。对于这些经济相对落后地区的地方官员来说，通过推动经济发展来获得政绩从而得到提升的机会是渺茫的，相反通过地方政改获得政绩从而得以升迁不失为一条虽冒有较大风险却值得一试的途径。因此，许多地方官员选择通过推动地方政治改革来改善地方公共治理绩效。⑥

三、将基层的创新成果上升为政策法规

基层干部群众是基层民主创新实践的重要力量，党和国家在基层民主发展中也发挥着重要作用，两者协调互动相得益彰，共同推进着基层民主建设。改革开放以来，基层民主的蓬勃发展，除了基层群众、基层干部的创新实践外，党和国家的支持和推动也是非常重要的。中央上层鼓励支持基层群众、干部的改革创新，把基层的改革创新成果及时上升为国家政策法规，也是基层民主拓展的重要保证。诚如有的学者所指出的那样，市场经济的发展、社会结构的变化以及个体的日益独立是中国基层民主发展的根本动力，但这并不能改变中国基层民主成长的逻辑起点来自国家建设对民主的需求这个事实。⑦基层民主不仅是基层社会发展的需要，而且是国家建设社会主义民主政治的需要。对来自基层的民主创新实践，中央一般都会持欢迎态度，允许、支持基层大胆地试、大胆地闯。而且，基层的改革创新凡是能得到中央上层默许、肯定、推广，甚至上升为国家的法律政策等制度层面的，就能健康发展，否则就可能半途而废乃至夭折。

广西宜山自发产生的村民委员会这一基层民主创举出现后，除得到当地党委、政府的肯定和推动外，还迅速得到了中央上层的高度重视，中央派出专门调查组赴广西考察，对广西基层群众的创举给予支持。时任全国人大常委会副委员长的彭真对来自基层的民主创新实践也给予了积极的评价和充分的肯定，他指出：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理。我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”@正是在中央上层的积极推动下，1982年修订的《宪法》明确规定了居民委员会和村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位。1983年，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，明确要求在农村建立由村民选举产生的村委会，并对村委会的设立、职能、产生方式进行了初步规定。1987年，在彭真委员长的主持下，全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》并颁布实施，从而使基层群众创造的村民自治作为一项新型的群众自治制度在法律上得以正式确立。1998年，九届人大正式通过村委会组织法，并对包括“海选”在内的村委会选举程序进行了明确的规范。

不仅是村民自治，“两票制”、“两推一选”等党内基层选举创新实践，也得到了中央的肯定，并且被上升到政策层面在全国加以推广。2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，提出了“四个提倡”：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。”◎这就把“两票制”、“两推一选”等基层民主创新实践的成果上升为国家的政策。成为基层民主健康发展的制度保障。

“公推直选”创新实践的成功，也得益于中央的充分肯定和支持。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，要“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。2007年党的十七大报告明确肯定了包括“公推直选”在内的基层创新实践，提出要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。探索扩大党内基层民主多种实现形式”。正是在中央的提倡和支持下，“公推直选”这一党内基层民主创新实践形式被广泛运用于党的各种基层组织的选举之中，并出现了向新的领域、更高层次拓展的迹象。2008年贵州省贵阳市开创了公推直选区（县）委书记的先例，2010年广东省深圳市探索公推直选部分市党代会代表和市政协委员，显示出“公推直选”已开始向更高层级的地方党委、党代会及其他领域的选举升级和扩展。可以预见，“公推直选”将成为引领中国民主发展进程的发动机，形成以公推直选实现党内民主，以党内民主带动人民民主。

四、结论：走上下联动之路

基层民主是中国特色社会主义民主的重要组成部分。通过对村民自治、“两票制”、“两推一选”、“公推直选”等基层民主实践的总结，可以看到，基层民主要创新拓展，其有效途径就是上下联动，同步推进。

一是要尊重基层群众的首创精神，放手让人民群众大胆创新实践。人民群众是历史的创造者，是历史的主人，人民群众中蕴藏着巨大的智慧和力量。改革开放后，基层民主首先从社会最落后的农村开始，这出乎许多人的预料。但事实上恰恰是文化水平最低、政治知识最少的农民更懂得怎样公平合理地选举自己的当家人，更懂得怎样的制度能够管住不负责任的权力代理人。其实原因很简单，因为基层民主与基层群众的利益息息相关，这种利益相关性正是基层群众参与民主创新的不竭动力。基层群众之所以积极参与基层民主创新，就是因为基层事务、基层治理直接关系到他们的切身利益。他们是基层民主创新的直接受益者。村民自治、“海选”、“两票制”等基层民主形式的出现并取得成功，都与基层群众的利益息息相关，都反映了群众的意志，都有着基层群众的直接参与。在利益分化的今天，基层群众有理由维护自己的利益，而既能有效维护他们的利益，又能保持基层社会和谐稳定的最有效方式就是基层民主。因此不要害怕群众，更不能把他们当群氓，要相信群众，相信他们有智慧有能力把自己的事情办好。

二是要增强基层干部改革创新的动力，激发他们的创新热情。在基层民主创新实践中，基层干部有着创新的积极性、主动性。他们也是基层民主改革创新的重要主体。基层民主要继续创新发展，必须激发他们改革创新的积极性、主动性，其中一个重要方面就是要改革基层干部的选拔机制。政治学上有条公理，即谁产生权力，权力就对谁负责。从基层民主创新实践来看，一些地方的改革创新都与主政官员为民办事、敢于负责、敢于担当的个性和素质相关，他们一般都觉得主政一方就应该有所作为。干出点成绩来，于是就敢于突破、敢于创新。当然这其中也有干出点成绩给上级看的成分，因为他们的官帽握在上级领导的手中。因此，要激励他们不断创新，把基层干部个别人的创新行为变成基层干部的整体行为，就要逐步改变基层干部的授权方式，即逐步变上级领导选官为民选官，增强基层干部改革创新的动力。使有利于增进基层群众利益、符合社会发展方向的改革创新能够持续下去，不因个别领导的好恶而改变甚至夭折。

三是要及时将基层改革创新的成果制度化，使之得以巩固和扩展。村民自治这一基层民主创新实践之所以能够坚持下来并在全国轰轰烈烈地开展起来，就是因为国家把个别地方基层民主创新实践的成果用法律制度的形式确定了下来，使它不会因个别领导的好恶而兴废。反之，如果基层民主的创新实践成果不能上升到法律制度层面，基层民主的创新实践就不能持续甚至可能夭折，例如深圳大鹏镇乡镇领导的公推直选实践就是如此。深圳大鹏镇是全国最早实行公推直选乡镇领导的试验地区之一，但当全国学习推广实践这种做法时，公推直选在这里却早已悄然消失了。原因在于没有制度化，没有把公推直选乡镇领导的实践创新成果以党和国家政治制度的形式固定下来，因此主要官员一变动，也就人走政息了。因此，党和国家要适时地把基层民主的创新实践成果法律化制度化，用法律制度作保障才能使改革创新的成果巩固下来。从一定意义上讲，基层民主要健康发展，不仅需要基层的创新实践，更需要高层的引领和推进，要把顶层设计与基层创新有效结合起来。

总之，基层民主创新拓展要上下层良性互动，既要充分发挥基层群众和干部的积极性、主动性和创造性，又要把基层的创新成果及时总结提高。上升为国家的法律法规，使之制度化。