对药品采购实施两票制的分析与思考

黄丽君+干荣富

摘 要 长期以来，“医药合业、以药补医”的体制虽然在特定历史阶段促进了我国医药卫生事业的快速发展，但也为“看病难、看病贵”的顽疾埋下了体制性成因。深化医药卫生体制改革选择以改革公立医院药品采购方式、整肃和重建医药生产流通秩序作为切入点和突破口，对药品实行分类采购，属于挂网集中采购的药品在医改省市实施“两票制”，压缩过多和相对无序的商业流通环节。作为降低药品流通成本、破除药价虚高的有益探索尝试，从源头上治理长期困扰医药卫生行业的药价虚高、商业贿赂屡禁不止等问题，以促进医药流通兼并整合。

关键词 公立医院改革 两票制 影响趋势

中图分类号：R197.1 文献标识码：C 文章编号：1006-1533（2016）17-0061-03

Analysis and thinking of two-vote system implemented in drug procurement

HUANG lijun1， GAN Rongfu2（1. Headquarter of Sales & Management for Shanghai Hospitals， Sinopharm Group Co. Ltd.， Shanghai 200051， China； 2. Sinopharm Group Co. Ltd.， Shanghai 200051， China）

ABSTRACT For a long time， the rapid development of health care enterprise in our country was promoted by the system of “integration of pharmaceutical industry with medicine to complement medicine with drug sale” in a certain historical period， but the ills of “difficultly and expensively to see a doctor” were also planted due to the institutional causes. Deep reform of the health care will take the way of drug procurement implemented in the reformed public hospitals and the purge and reconstruction of pharmaceutical production and circulation order as an entryway and breach so as to carry out the category procurement of drugs and to implement “a system of two votes” for the drugs of online centralized purchase in the provinces and municipalities with health care reform to reduce relatively excessive and disordered links of commercial circulation. The artificially higher drug prices， the repeated commercial bribery and other issues plagued the medical and health industry for long time will be fundamentally eliminated as a useful exploration to solve those issues so as to promote the mergers and integration of medicine circulation.

KEY WORDS public hospital reform； two vote system； effect direction

2016年4月，李克强总理主持召开了国务院常务会议，确定2016年深化医药卫生体制改革的重点工作，其中包括：全面推进公立医院药品集中采购，建立药品出厂价格信息可追溯机制，推行从生产到流通和从流通到医疗机构各开一次发票的“两票制”，使中间环节加价透明化。

1 推行“两票制”的重大意义

在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”是深化医药卫生体制改革，促进药品生产流通行业健康发展的重大举措，是规范药品流通秩序、压缩流通环节、降低药价虚高的重要抓手，是净化流通环境、打击“过票洗钱”、防止偷税漏税、加强医药市场监督管理的有效手段，是保障城乡居民用药安全、维护人民群众健康权益的必然要求。

2 “两票制”的定义及界定

“两票制”是指药品从生产企业到流通企业开一次购销发票，从流通企业到医疗机构再开一次购销发票。近期，“两票制”的界定或有重大调整，一个以国医改办函〔2016〕100号下发的《在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）》（以下简称实施意见）的文件，正在业内流传。

由原先的“每个独立法人企业开出的发票为一票”，修改为“药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股商业公司、境外药品国内总代理可视同生产企业，但仅限1家商业公司、1家国内总代理，且加价须控制在一定范围内”。及“药品流通集团型企业内部向全资或控股子公司调拨可不视为一票，但最多允许开一次发票，且加价必须控制在一定范围内”。

摘 要 通过分析国内外药品上市许可人制度，结合上海生物医药创新所处的环境，通过查询行业数据统计和分析，研究在上海开展药品上市许可人制度试点的可行性和必要性，同时分析这项制度的执行将对上海生物医药产业未来格局产生影响。

关键词 药品上市许可人制度 创新环境 生物医药产业

中图分类号：R951 文献标识码：C 文章编号：1006-1533（2016）17-0052-04

Analysis of the impact of MAH on the biomedical industry in Shanghai

WANG Liqun*（Department of Industrial Development Research & Promotion， Shanghai Development Research Center of Economy and Information， Shanghai 200020， China）

ABSTRACT The feasibility and necessity of the pilot of drug marketing authorization holder （MAH） system developed in Shanghai were studied by analysis of domestic and foreign drug MAH system and the atmosphere of bio-medical innovation in Shanghai and by literature query and the statistical analysis of industrial data. Meanwhile， the effects of the implement of this system in Shanghai on the future pattern of the biomedical industry of Shanghai were also analyzed.

KEY WORDS marketing authorization holder； innovation atmosphere； biomedical industry

由于药品的特殊性和重要性，中国现行的《药品注册管理办法》规定药品实行上市许可与生产许可合一管理的模式，即申请药品生产批准文号的单位必须是药品生产企业。而发达国家和地区普遍采用的是药品上市许可人制度（Marketing Authorization Holder，MAH），即药品上市许可与生产许可相分离。经过多年药品研发及生产者推动，2016年开始，我国实行药品上市许可持有人制度试点。这项工作的开展，标志着我国药品上市许可人制度正式走上历史舞台。

一项新制度的实施，将给我国医药产业带来一定的影响，相关制度的环境能否很好地配合，产业主体能否适应制度的执行，达到制度设计所最初设计者的要求。上海作为试点城市之一，这项制度的执行是否能够落地，所处的生物医药创新环境是否适应药品上市许可人制度的执行，上海生物医药企业是否有需求，将会对上海生物医药产业发展带来哪些影响，还有待进一步研究和分析。

1 国内外药现行药品上市许可人制度

1.1 国内药品上市许可人制度试点

经过长时间酝酿，2016年6月6日，国务院印发《药品上市许可持有人制度试点方案》，试点行政区域内的药品研发机构或者科研人员可以作为药品注册申请人，提交药物临床试验申请、药品上市申请，申请人取得药品上市许可及药品批准文号的，可以成为药品上市许可持有人。这项制度的试点，改变了以往新药证书和生产证书同一家单位申报的现象，对药品研发单位及生产单位而言，到底有何影响，我们将拭目以待。

1.2 欧美日药品上市许可人制度

欧美日等发达国家都采用药品上市许可和生产许可相分离的MAH制度[1-3]，也就是说在保证药品的有效性、安全性及质量可控性的基础上，药品研发的个人或法人机构在取得临床前研究的相关数据后，提交药品的上市申请，经过审批获得药品上市许可证的个人或机构都能成为上市许可持有人。在此制度下，研发单位或个人可以委托符合药品生产质量管理规范要求的生产企业生产，而不用转让或者研发生产合体申报。这种制度的执行，可以减少重复建设，减少投资，充分调动了研发人员的积极性，促进生物医药产业的合理分工。多年来，欧美日采用这种制度也决定了该项制度存在的合理性和科学性。

2 国内生物医药创新环境分析

2.1 国内新药创新情况

经过多年的发展，我国生物医药产业从仿制到新药创新，走过了艰难的路程，随着全球贸易的一体化，越来越多的企业意识到创新药大品种将带动企业步入创新的良性循环。国内的创新的生态系统正在逐步成熟，政府投入、技术积累、资金积累都将推动未来10年国内进入药品创新的高峰期。经统计，2011—2014年，国内获批的新药证书 858个[4]，数量较为稳定（表1）。国内已经诞生了一批创新能力强的企业，近两年都将会有一批新品种获批。到2014年12月31日，通过新版GMP的各类无菌制药、生物制品、血液制品企业数量为1 943家企业全部或部分车间[4]。

2.2 国内研发外包情况

我国现有药品绝大多数仿制药，由于基础研发的薄弱，出口到国外的产品大部分是低附加值的医药原料药和中间体，这导致大多数本土企业提供的医药外包服务处于价值链低端。目前全球医药外包正向我国等新兴市场转移，伴随我国生物医药技术水平的发展，特别是我国拥有具备专业素质的人才，本土CRO、CMO企业在化学合成方面具有很强的实力，目前在生物化学、基因工程方面发展迅速，加上我国的成本、技术等多方面优势以及政策推动，医药外包企业与跨国药企建立了良好的合作关系。

3 上海生物医药产业创新情况

3.1 产业基础情况

截至2014年底，上海共有生物医药制造业366家，生物医药制造业工业总产值从“十一五”末（2010年）的588.0亿元增至2014年的873.5亿元，年均增长11.8%[5]，产业总体表现稳步增长的态势。上海的生物医药产业链覆盖了研发—生产—销售等各个环节。在研发方面，国家上海生物医药科技产业基地已经形成新药创制平台的架构，涵盖新药创制的全过程；在生产方面，截止到2015年，共有209家（具有药品生产许可证）获得GMP证书；在销售方面，批发、零售和连锁销售等各种业态编织了覆盖全国的销售网络，形成了以国药控股、上医控股等为代表的医药商业龙头企业。

3.2 新药创新体系情况

近年来上海医药研发服务业创新体系日渐齐全，2014年医药制造业科技经费投入18亿元[6]，发明专利授权516项，近几年，上海新药申报情况平稳，其中创新药申请数量逐年增加，2014年创新药品申请数量为62件[7]，2009年以来获得国家一类创新药物生产批文6个（表2），重组人肿瘤细胞凋亡因子、可利霉素等8个产品完成临床研究，异噻氟定、希明替康、基因重组白介素-22等30个创新药物获得临床研究批文，获得生产批文及临床研究批文数量位居全国第一。

3.3 产业布局

上海结合各区县的产业基础和发展空间，通过市区联动，目前共有浦东张江-周康、闵行、徐汇、奉贤、金山、青浦等六大“优势互补、错位发展”的生物医药产业基地建设。张江园区示范区研发企业和医药制造企业众多，园区内研发体系完善，产业链流畅。园区内有罗氏、诺华等一流国际外资研发公司外，还包括复旦张江、上海恒瑞、中信国健等国内顶尖生物医药企业。经过数年的努力，各类创新要素加速向产业基地集聚，落在6个产业园区的项目比例达到90%以上[8]。经查询上海市统计局数据，2014年，张江生物医药产业基地规模以上企业实现工业总产值578.91亿元，达到全市生物医药制造业总产值的65.2%。

3.4 研发外包行业发展情况

上海生物医药研发外包产业中，研发企业包括药明康德、睿智化学等多种形式，截至2014年上海生物医药研发外包183.1亿元[9]，预计2017年上海研发外包将达到300亿元。浦东新区是国内生物医药技术高技术服务的主要集聚区，聚集了超过50家的研发外包企业[10]。2016年德国制药巨头勃林格殷格翰公司与上海张江生物医药基地开发有限公司合作建设的勃林格殷格翰中国生物制药生产基地，被选定成为国内首个开展药品上市许可人的试点企业。目前，勃林格殷格翰已与百济神州签署战略合作协议，由勃林格殷格翰为百济神州自主研发的免疫肿瘤新药单抗 PD-1临床试验提供生物制药生产试点。

虽然上海具有较强的研发实力，政府也出台了许多支持政策，鼓励和支持医药产业创新发展，但创新成效不够明显，企业创新主体意识比较缺乏、互利共赢的合作机制进展缓慢。

4 上海生物医药药品许可人制度需求

4.1 独立研发机构需求

原有的《药品管理法》，独立研发机构在获得新药证书后，可以投资建厂或者技术转让给生产企业。对于处在上海的生物医药研发机构，上海土地、人力等商务成本较高，需要在本地投资建厂投入的经费远远高于转让获得的直接受益风险大，也造成了研发投入不能得到很好的回报，研发的良性循环难以形成。“十二五”以来，上海生物医药和医疗器械领域的技术交易日趋活跃，年均成交额超过70亿元[8]。伴随着药品上市许可人制度的试点，该机制可以有利于充分调动研发者的积极性，促进药品创新，并使批准上市的药品可以迅速地扩大占领市场，能让研发机构自由的选择自己委托生产或者转让成果，研发机构能将工作重心向追求短平快获利节奏转移到真正关注产品研发，关注研发的持续性，也保证了研发企业后续生存问题。

4.2 生产企业的需求

对于生产企业而言，开放药品许可人制度可以合理配置上海医药制造业生产资源，有效避免GMP生产线闲置。减少资源浪费，有优势的生产企业还可将接受国内外委托作为工作重点，发挥所长，确保药品质量，获得持续稳定的生产效益。对于一部分产品结构单一，创新能力不强的企业，能进一步提高产品的集中度，提升管理水平。企业还可将节省的资金和人力投入到创新品种研发，从而促进上海生物医药产业结构的调整和转型升级。

5 上海生物医药产业研发转化为生产的困难

5.1 研发基础未能有效转化为产业优势

据统计，上海研究机构的医药研发人员资源储备丰富，处于全国前二位，但是从对全国31个省市自治区的单位研发投入与产出来看，排名第一的为江苏省，为2 300万/（人·年）[4]；上海排名第5，为1 300万/（人·年）[6]，主要原因与经费支持渠道、成果归属制度、知识产权保护制度、技术转移财税政策、利益分配制度等的政策运作存在障碍，研究机构与制药企业缺乏紧密长期的合作机制等有关。近几年来，上海项目外流情况日趋明显，上海许多新药的产业化和规模制造选择在外地扎根，这些都与土地、人力等商务成本上升等有关。

5.2 制药企业自主研发动力不足

研发创新是制药企业可持续发展关键，但在目前，新药研发对制药企业来说无疑风险极大，往往处处壁垒，机关重重。参与者常常是提心吊胆，走得步步惊心。新药研发面临的一个难以逾越的壁垒就是药品审批速度慢、耗时长，我国一个新药审批平均耗时8年，许多新药因被堵在漫长的审批路上而错失市场先机。此外，新药研发回报率持续走低也是影响制药企业研发积极性的主要原因。高比例的研发失败率以及新产品上市后的不确定性，都令上海制药企业望而却步。