浅析国库集中支付制度改革对高校财务管理的影响及对策

李婧

摘 要：国库集中支付制度是我国财政体制改革的重要内容。实行国库集中支付制度改革以后，我国财政性资金的支付渠道和方式发生了重大的变化，对高校财务管理产生了深刻的影响。探讨和研究国库集中支付改革中所出现的各种新情况、新问题，找出高校适应国库集中支付改革的应对措施，对进一步深化国库集中支付改革、提升高校财务管理水平具有深远的意义。

关键词：国库集中支付；高校财务管理；影响；对策

国库管理是公共财政体制的一个重要组成部分，2001年国务院第95次总理办公会议确立了我国财政国库管理制度改革方案，即“建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度”。高校作为承担着重要社会职能的公共部门，高等教育的支出是国家财政支出的重要组成部分，面对国库集中支付制度的推进，2002年财政部和教育部在国家部属的五所重点高校实行国库集中支付制度改革的试点，2007年在全国部属高校全面展开。改革对各高校的财务管理产生了很大的影响，在强化预算管理、规范会计核算、加快财务信息化建设等方面促进高校财务管理工作的同时，这种新的资金拨付方式也带来了诸多问题。分析国库集中支付制度改革对高校财务管理产生的影响，探讨适应改革的建议和对策，对促进高校财务管理发展具有十分重要的意义。

一、国库集中支付制度对高校财务管理的影响

1.对高校预算管理的影响

采用国库集中支付制度以后，财政拨款不再以实拨资金的形式拨付到各高校银行账户中，而是给各高校用款额度，高校要根据财政部门审核批复后的预算计划通过零余额账户进行支付。改革让财政部门可以很好地规范各高校的财政支出，对高校预算资金使用进行更好的事前监督，让高校预算工作在统筹安排的基础上更为细化，达到预算编制准确、科学与合理的目的。从加强预算管理的角度上来看，改革促使各高校加强预算管理，促进了高校预算编制的严肃性。但改革后较为刚性的控制让高校在资金使用时会因为预算的限制不能很好地应对突发情况，造成资金链的短缺；目前高校还没有形成相应成熟的预算指标体系和监督考核机制，让高校预算细化等工作在实际管理运行中很难操作，对预算编制工作带来诸多不便。

2.对高校资金筹措的影响

国库集中支付实行以前，财政预算内和预算外资金最终全部拨付到高校在银行的账户上，高校可以根据自身的发展和实际需要合理地进行资金安排，通过均衡各银行的存款额度加强学校和银行的关系，得到更为优惠和充裕的贷款资源，缓解高校资金来源的短缺，从而促进高校发展。改革后财政部门集中了资金的所有权，预算财政拨款由实拨资金改为零余额用款额度，使高校在商业银行的存款为零，高校缺少存款作为质押，银行会因此不再贷款给高校或减少贷款的优惠政策，从而制约高校向银行的融资，使高校丧失了一个重要的筹资渠道，削弱了自主获取资金的能力，增加了高校资金运作和经费筹资的难度，造成资金不足的情况出现。

3.对高校资金管理的影响

国库集中支付制度在高校中的推行首先减少了资金在部门间的流通，强化了财政部门对资金的统一管理；另外，采用由国库单一账户直接将资金支付给供应商，可以极大地提高财政资金的使用效率，同时通过强化对财政支出的控制，可以有效防止财政资金被单位截留或挪作他用，避免贪污腐败的滋生。但是由于现行的高等学校会计制度是实行“收支两条线”的会计核算模式，收入按照资金来源分类核算，支出按照性质和用途进行分类核算，收入与支出之间并没有严格的对应关系，各个项目之间的资金可以互调使用，但在改革后财政性支出要求必须按照申报的预算安排资金，国库与非国库集中支付项目之间不能相互划转经费，国库集中支付项目的不同类别项目之间也不得进行调整账务，这使高校会计核算变得更加复杂。

4.对高校会计人员的影响

高校财务管理工作开展国库集中支付工作的过程中，原来以资产管理以及收支管理的高校财务管理模式发展格局被彻底打破，如今逐步发展成为一种以资金管理以及预算管理为主的财务管理发展模式。在预算管理中，要对财政支出进行更为细化的预算安排；在账务处理中，要区分基本和项目支出，同时按功能分类科目和经济分类科目进行明细核算；在资金支付时，要根据国库支出项目列支不同的类款项，按照要求打印支付凭证，按照项目类别进行银行对账。这些方式的改变是对高校财务人员业务水平新的挑战，同时也对高校财务人员的财务工作方式和方法带来了极大的影响，会使财务人员的工作较国库集中支付制度改革前变得更加繁琐和复杂。

二、国库集中支付制度下完善高校财务管理的措施

1.强化财务预算管理

（1）建立科学的预算指标体系。在掌握国家财政方针政策的基础上，对往年学校各部门单位的收支情况进行详尽的了解，为预算编制提供科学的编制依据，结合学校年度发展计划，建立并完善教学基础设施改造、公用服务体系等各种专项建设项目库，对各个预算项目进行规范化管理，建立更为科学的预算指标体系，提高专项资金的使用效益，为后期的预算执行情况进行监督和考核。

（2）进一步细化预算的编制。在科学的预算指标体系上细化预算编制，将用款计划细化到类、款、项和目，按人数确定人员经费、按定额确定公用经费、按项目确定专项经费，严格按照预算科目的类、款、项，对所有支出项目编制横向上和纵向上的标准：横向上，细化人员、公用和项目支出的科目及额度控制；纵向上，完善预算制度、指标、费用、责任等各项指标，建立国库集中支付的执行制度和指标保障。

（3）强化预算执行，做好预算监督考核。在预算执行方面，根据预算做好预算支出的跟进控制，根据执行情况进行月度考核；建立与项目负责人定期沟通制度，了解项目资金执行情况；对重点项目执行领导审批制度，杜绝非正常开支、乱收乱报等违规行为的发生。在预算监督方面，定期公示预算方案、用款计划及经费收支明细情况，增加预算管理的透明度；引入高校财务绩效管理，将各单位的预算管理及项目经费的执行情况纳入考核体系，采取奖惩措施调动各部门预算管理的积极性。

（4）加强预算管理宣传，强化预算管理意识。提高高校师生对预算编制工作重要性的认识，通过网络公开、会议文件的形式强化预算管理意识，层层落实部门预算管理责任，推进学校预算管理，使各单位、各部门在有效的时间范围内做好用款计划的准确上报，保证学校财务预算的正常运作，实现高校范围内的资源优化整合配置。

2.拓展经费筹资渠道

在面对改革所带来的消极影响方面，高校应不断提高财务管理能力，提高资金使用效益的同时努力拓展经费筹资渠道，尽力改善校银合作关系，利用适度贷款解决资金不足。国库集中支付将财政资金全部纳入国库单一账户进行支付，这样可以使高校在防范金融风险上起到积极作用，但是随着学校自有资金的减少改变了学校的资产负债结构，影响高校信息评定等级，降低学校融资能力，从而在校银合作方面起到了一定的阻碍作用。高校应积极与银行建立沟通机制，可以尝试使用国库额度指标参与银行对学校的财务信息评定，虽然改革后高校国库资金没有实体资金到达账户，但还是有代表资金的可供使用的额度存在于高校的国库账务系统中，这个额度虽然没有存放在银行，但也是高校的资产机构指标，代表学校的资产，学校可以利用这个资源向银行争取大客户优惠的贷款政策，实现融资，改善高校在发展过程中资金不足的现状。

3.完善会计核算体系

（1）会计核算引进权责发生制。目前高校作为事业单位采用收付实现制核算基础，已经不能满足国库集中支付制度改革的要求，因为改革后高校没有实际的资金流入，只有对资金额度支出的权限，而高校则通过预算来规范支出，实际并无法体现高校的资产，只有权责发生制才能更好地对高校的资源进行客观真实的反应，将资产和负债变化进行真实的反应，从而对高校的负债情况进行管理，减少财务风险的发生。

（2）完善高校信息化建设。随着国库集中支付的推进，对会计核算的要求进一步提高，如，会计科目、明细账、预算项目等方面信息的增加等，原本的会计核算信息体系已无法满足，作为高校来讲，需要加强财务信息化建设，构建完善的财务管理信息系统，及时对计算机进行更新，为良好而有序的会计核算做好后台支持工作。

（3）加强会计核算的监督工作。国库集中支付的资金为财政性资金，其支出全部要严格按照预算来执行，也较其他来源的资金有着更为严格的要求。这就要求会计人员在核算审核时，不仅要对原始凭证的合法性、完整性进行审核，还要按资金的使用方向对不同类、款、项的资金支付与对应的支出科目进行核对，为财政资金的支出使用做好安全性控制。

4.加强会计队伍建设

（1）加强对会计人员的业务培训。通过建立定期培训制度，做好国库管理制度改革的政策和知识更新工作，让财务人员能全面而系统地对国库知识进行了解，提高其国库集中支付的业务技能，熟练掌握业务操作流程和相关会计账务处理工作，确保国库集中支付制度能够在高校中顺利实施。

（2）提高财务人员工作的积极性。因为国库集中支付制度的改革加大了高校财务的工作量，从前面的访谈中我们也了解到在实际操作中的复杂性使财务人员产生了消极情绪。为此，需要从加强宣传国库集中支付制度实施的意义与目的入手，使财务人员充分认识到改革的重要性和意义所在。建立财务工作中的沟通机制，通过讲座以及心理疏导的形式化解工作中带来的压力，帮助财务工作者转变观念。

参考文献：

[1]郭慧娟.国库集中支付制度对高校会计核算的影响[J].教育财会研究，2008.

[2]何其华.诌议国库集中支付制度改革[J].审计月刊，2006.

[3]朱杏龙.财政国库集中支付制度改革对高校财务运作的影响研究[D].上海：东华大学会计学，2012.

（作者单位 南京大学）