完善高校国库集中支付制度的有效对策

胡玲玲

摘要：高校进行国库集中支付改革，对增强财政部门监管财政资金使用的力度、促使高校提升预算及财务管理水平、提高财政资金使用效率等方面都具有重大意义。近几年来的实践表明，对高校进行国库集中支付改革有其可行性和必要性，但此项改革给高校财务资金管理、会计核算体系带来了重大变革，在实践过程中也出现了一些问题。本文旨在揭示高校在实施国库集中支付制度进程中遇到的问题，并提出解决对策。

关键词：高校 国库集中支付 对策

随着国库集中支付在高校的改革不断深入，国库集中支付对资金划拨流程进行了重大变革，由原来的逐层拨付变为设置国库单一账户实现对资金的统一划拨。实践表明，该制度实施对加强高校财政资金使用的监管，化解高校的财务风险有积极作用，能够使得财政资金得到更高效的使用。但不可否认的是，该项改革也造成了诸如高校借贷能力下降、资金拨付与使用脱节等一系列问题。为进一步深入高校国库集中支付改革，有关部门和各高校应当着力解决该制度在高校推进过程中显现的矛盾和问题，以期更高效率地应用国库集中支付，使财政资金使用效益最大化。

一、高校实施国库集中支付制度现存问题

（一）高校财务自主权削弱，借贷能力下降

不断扩大的招生规模，使得各大高校对基础设施、实验设备、人才引进等的需求也日渐提高，各高校纷纷建立新校区，扩大外延。近年来高校收入增加明显，但仍不能满足其自身高速发展的要求。因此，许多高校选择与银行合作，通过借贷的方式解决其资金缺口。在改革实施之前，高校拥有自有账户且具有收费权，稳定的收入使得各高校较容易获得商业银行贷款，贷款成本也较低。在这种“银校合作”的模式下，各高校基础建设和各方面教学经费能够得到及时供应，为高校的正常运行和发展提供了保障。

国库集中支付制度实施后，所有财政性资金均由国库集中支付，高校依照规定设置零余额账户，并按照审批通过的用款计划使用财政资金，未上报用款计划的资金则存放于国库中，高校无权使用或调配。这使得高校向银行取得贷款的能力减弱，增加了高校的筹资压力，提高了高校的借贷成本。资金的短缺使得高校无法实现资金的合理调度，降低了资金的使用效益，阻碍了高校自我发展目标的实现。

（二）对高校会计核算系统提出挑战

如前所述，国库集中支付制度的实施，改变了高校的账户设置并对财政资金的拨付方式进行了重大变革。这对高校的会计核算提出了挑战。

1.基建资金管理问题。按照《账户管理办法》的要求，基建资金必须进行专户管理。因此，在国库集中支付改革之前，我国高校在进行会计核算时基建财务通常独立于事务性财务单独核算。进行国库集中支付改革后，由于每个单位只能设置一个零余额账户，而零余额账户又是一个虚拟账户，不能像专用账户划拨资金。这就使得基建资金不能进行专户管理。这给国库操作员的对账工作带来了很大的不便，易发生错误。

2.会计信息失真。按照国库集中支付制度，预算单位应当设立“零余额账户用款额度”“财政应返还额度”等账户，并反映在资产负债表中，其中“财政应返还额度”还会作为净资产反映在事业结余中。但实际上，这些用款额度并不是真正的资金，而是一种用款权限，真正的资金存放于国库，并不服从高校使用和调配，这就造成了会计信息失真。

（三）资金拨付与资金使用脱节，制约高校支出安排

零余额账户适应国库集中支付制度的要求，对高校使用财政资金的流程进行了严格规定。高校的财政资金使用计划必须通过审批，才能够使用预算指标。但由于审批程序复杂，而基建项目和科研项目是不间断进行的，其支出具有及时性和便捷性的要求。这就导致了高校资金无法及时到位，资金拨付与使用脱节，影响了高校教学事务的正常开展。此外，某些专项追加预算不能及时下达使得项目无法正常实施，也造成了高校年末财政资金结余多，降低了资金的使用效率。最后，部分高校为避免本年拨款结转到下年，往往盲目请款，导致虚构支出，浪费资金，违背了财政拨款的最初目的。

（四）预算管理难度加大

高校与其他事业单位不同，其预算管理具有院校特有的特征，如收入来源多元化，教学事务复杂多变，很难达到国库直接支付制度所要求的预算管理与财政预算等同。因此，高校在进行预算管理时表现出了对国库直接支付制度的不适应。具体有如下表现：

1.预算调控难度增大。实行改革之前，高校的预算内外资金均存放于自己的账户，高校无需经上级主管部门及财政部门批准即可进行资金调度、控制及预算指标的调整追加。财政部门对高校的预算资金进行事后监督，控制支出预算总额。国库集中支付制度实施后，财政部门加大了对预算执行的监督力度，实行事前和事中监督，力图对每笔支出进行控制。每笔支出都要与特定的预算项目对应，预算支出渠道一旦确定不得随意更改。这就为高校调整和追加预算带来不便。特别是当高校面临突发情况时，很可能由于调整程序繁琐、批复时间滞后等原因致使资金调整不及时，高校无可用资金。目前我国高校处于加速发展的关键时期，经常会出现一些预想不到的状况，预算也呈现出变动性。因此，改革对高校的预算调控带来了挑战。

2.预算编制的科学性、规范性和准确性欠缺。高校的预算编制具有特别之处。例如其收入因招生计划、学生报到率和缴费率情况的不同而有所不同，具有较大的不确定性，另外教学支出的项目繁多、核算复杂。这使得高校在进行预算编制时，很多项目资金无法准确预计，而是采取笼统估计的方式确定。因此，在改革推行实行之前，高校在进行预算编制时多数实行“大收大支”的预算财务制度，这种预算编制制度能够考虑到项目之间相互调用款项等现象，给高校调用资金带来便利，但不可避免地这也使得校内预算与部门预算无法完全吻合。

国库集中支付制度要求高校在编制预算时将资金来源和支出项目一一对应，并区分预算内、外资金。部门预算是实行国库集中支付的基础，其准确性、科学性和规范性十分重要。而就目前情况看，高校的预算编制还无法适应这一要求。

二、进一步完善高校国库集中支付制度的对策

（一）提高财务管理水平，寻找融资渠道

进行国库集中支付改革后，高校的银行账户设置、财务及资金管理模式和资金支付方式等都发生了很大的变化。因此，在高校推行国库集中支付制度的进程中，应当格外重视银行、高校及财政部门之间的交流。这样，才能够使得高校提高国库直接支付下的财务管理水平，使得财政资金得到更高效的利用。

为形成财政、银行、高校互动机制，应当注意以下几点：首先，高校应当与银行建立良好的关系。高校在编制预算时，要把如何偿还银行贷款考虑进来。只有及时偿还贷款，才能增加银行对高校放贷的信心，维护与银行的关系。另外，银行也应当改变观念，配合高校的资金需求维持良好的银校关系。其次，高校应当对相关制度进行调整，使之能够适应国库集中支付制度改革，为财务工作的顺利进行提供保障。再次，国家应当加大对高校的支持力度，协调财政、银行、高校之间的关系，促进良好的银校关系的形成，与此同时，适当加大拨款力度，疏通高校融资渠道，减缓其资金压力。最后，高校预算管理具有特殊性，应当灵活把握其账户开设。划分不同情况处理零余额账户与高校自有账户之间资金的划拨。

（二）调整会计核算模式，使之与国库集中支付相适应

只有将会计核算系统与国库集中支付系统统一起来，才能实现高校会计核算制度与国库集中支付制度的无缝衔接。这就需要建立一整套既能够满足会计核算要求又符合国库集中支付制度的平台，这样能够使工作量降低，方便统一管理，提高资金使用效率。目前，国库集中支付仍处在改革阶段，无法达到上述水平。在现阶段，为使得高校会计核算能够更好地适应国库集中支付制度的要求，各高校应当总结改革以来出现的问题，分析原因，并结合本单位会计核算的特点，对会计核算体系进行一些修改。如设置与国库直接支付制度相适应的科目，调整会计岗位设置，重视对零余额账户的管理，对现金及收支核算进行明确规定。具体应当从以下几个方面进行：

1.完善会计核算系统。首先，增设与国库集中支付相适应的科目，如财政应返还额度、零余额账户用款额度等。其次，要解决贷款归还、基建拨款等的核算问题。最后，对会计岗位进行适应性调整，注重国库集中支付系统的操作人员参与整个预算到结算的过程，使用款计划严格按照预算执行。

2.提高会计人员素质。国库集中支付作为一项新业务，高校会计人员在处理上时难免会遇到一些问题。高校应当对相关岗位的人员进行有针对性的培训，使他们更快更好地了解国库集中支付对会计核算的要求，熟悉其原理及流程，尽快掌握其操作方式。提高相关人员素质是国库集中支付进一步推行的保证。

（三）提高资金使用效益

如前所述，财政资金的拨付与使用脱节对高校支出安排造成不便。财政和高校应当加强交流，科学的制定支出计划、提高审批效率，在双方的努力下不断提高资金使用效益。

1.完善资金运行计划的制定。目前来看，多数高校的资金运行计划相对粗放，无法合理地指导和反映教学事务的实施。这在一定程度上使得高校在需要资金时无法及时到位，增加了高校的资金压力。因此，高校应当完善资金运行计划的制定。力求编制的运行计划能够全面、准确地反映高校的资金需求，保证高校资金能够及时到位，为高校安排教学活动提供支持。

2.简化审批流程，提高效率。相关部门应当给予高校一定的支持，由于高校事务的特殊性，对审批效率有更高的要求，如果审批结果不能及时下达很可能会延误项目的开展。因此，在确保审批质量的前提下，应当优化审批流程，提高审批效率，确保资金拨付的及时性，保证教学工作的正常开展。

3.完善国库直接支付制度。在高校推行国库直接支付的过程中，适时对该制度进行小幅调整，使之更符合实现提高高校财务管理水平目标的要求。例如，为使得国库集中支付系统真正做到快捷高效、零余额账户发挥最大效用、缓解高校资金压力，在财政专项资金尚未下达时，适当放宽对用基本户资金垫付非财政直接支付项目的限制。

4.完善国库集中支付系统。相关部门及高校应当加快建立和完善国库直接支付系统的进程，尽快实现财政、银行、高校之间的实时交流，促进三者互动机制的形成，合力解决高校资金困难，使得高校财政资金得到更高效的使用。

（四）增强预算管理力度

国库集中支付的起点是部门预算，部门预算的规范程度对其执行具有重大影响。就我国高校的总体情况来看，预算的科学性、规范性还不能达到国库集中支付的标准。高校应当加强预算管理意识，提升自身的预算管理水平，使高校的正常运转资金得到有力保障。首先，将资金按照其来源和性质划分为基本支出及项目支出，并分别进行核算，细化预算的编制。其次制定合理科学的预算定额及指标体系，并准确、及时地报送预算执行情况及执行过程中发现的问题，逐步推进全面财政预算。最后，重视预算分析，严格控制预算追加，坚决抵制无预算、超预算支出。

三、结语

高校财务管理的特殊性，使得高校的会计核算与国库集中支付出现种种不适应现象。加之预算及财务管理水平无法达到要求的标准，在高校推进国库集中支付，虽然对高校财务管理水平提升产生了积极影响，但也出现了各种各样的问题。财政资金的使用与拨付脱节，影响了高校教学教务活动的正常展开，降低了资金的使用效率，甚至造成资金的浪费。这与改革的初衷是不一致的。但改革不是一蹴而就的，财政改革关乎我国社会经济生活的诸多方面，更不能急于求成。只要我们在改革的过程中及时总结出现的矛盾及问题，深入分析其原因，提出解决对策，并加快财政、银行、高校三方互动机制的形成，给予高校适当的自主权，尊重高校办学规律，高校的财务管理工作就会不断向着规范、科学的方向前进，高校的国库集中支付改革也会不断向着健康、良性的方向发展。J

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