山地城镇建设的内涵与实践模式研究

杜琼

摘要：云南山地城镇建设是基于云南特殊的地形地貌及日益尖锐的人地矛盾所提出的，其建设的目标是“山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕”，同时提出了“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求。经过近两年来的建设和发展，云南山地城镇建设取得了一定成效，但也面临着诸多困难和问题。因而，我们有必要对云南山地城镇建设的基本内涵和当前的实践模式进行探讨分析，寻求一条适合云南社会经济发展要求的山地城镇建设之路。

关键词：云南省；山地城镇建设；内涵；模式

一、山地城镇建设的提出与推进

随着国家深入实施西部大开发战略和云南桥头堡建设进程的加快，云南省城镇化将进入加速发展阶段。按照《云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》要求，到2015年，全省城镇化水平力争达到45%左右；到2020年，全省城镇化水平力争达到50%以上。然而，云南高原山区的地形地貌使得可供建设和耕作的土地资源相对不足，耕地保护与城镇化、工业化及基础设施建设对建设用地的刚性需求之间的矛盾日益尖锐。如何破解这一难题，走出一条节约利用土地，既有效推进城镇化、工业化发展又切实保护耕地的新路子，成为云南省在新时期所面临的一个重要问题。

二、山地城镇建设面临的主要问题

1.体制转变问题

城镇上山不仅仅是在山坡上建一座城市的问题，而是一个涉及土地、环保、资金、产业、建筑、人口、管理等方方面面的系统工程，需要创新体制确保山地城镇建得起、建得好、建得美、可持续。然而，在当前的政绩考核机制下，加强监督“一把手”，克服发展冲动、长官意志，在涉及民众利益时畅通民意表达渠道等方面还难以改观；在当前行政科层管理体制下，各部门相互沟通、相互协调不畅，各吹各打、互踢皮球现象较为突出；在重城市轻农村的传统发展路径下，对农村有意无意的忽略和对农民的剥夺仍然时有发生。如果我们不进行相应的改革、推进体制的转变，山地城镇的建设将难以有效推进。

2.科学规划问题

虽然《云南省城乡规划条例》已于2013年颁布施行，但在具体项目或城镇的建设中，科学规划仍然是制约城镇发展的一个重要问题。一是规划制订本身存在的问题，即过度规划、过量规划、求大求快、规划不到位、规划缺乏人性化理念等；二是规划的权威性问题，道路经常性的开肠破肚恰巧反映出规划的尴尬。

3.生态环境保护问题

从自然地理条件来看，云南是一个高原山区省份，属青藏高原南延部分。全省地势自西北向东南分三大阶梯递降。在每一梯层内，其地形地貌十分复杂，不仅有丘状高原面、分割高原面，以及大小不等的山间盆地，而且还有巍然耸立的巨大山体和深切的河谷。这种分割层次同从北到南的三级梯层相结合，纵横交织，构成了复杂的地理环境。从建设用地来看，云南省土地资源类型丰富多样，但受复杂地形结构的影响，各类用地分布十分零散，土地利用呈多样性和复杂性的特点， 坝区所占面积小，人地矛盾尖锐，易开发整理的土地后备资源逐渐减少，山区、半山区土地后备资源集中但自然条件普遍较差、开发利用难度大。从水资源和能源条件来看，云南水资源总体较为丰富，但区域分布严重不均，滇中、滇东南、滇东北因污染问题水质性缺水与工程性缺水并重，滇西与滇西南属于水资源盈余区，但也面临着工程性缺水的威胁，滇西北和滇南虽然水资源丰富，但生态环境保护压力大。

4.产业支撑问题

2011年云南省三次产业结构比为16.1：45.6：38.3，第一产业比重高，云南仍然是一个农业大省，且农业基础设施薄弱，传统农业比重高，农产品深加工和产业链条延伸不足，农业产业化水平低；第二产业发展不足，且轻重工业不合理，工业结构过分依赖重工业，给环境容量和环境承载能力带来较大压力；第三产业发展质量不高，传统服务业居多，促进产业结构升级的高技术性服务业发展滞后。

5.农民权益保障问题

城乡户籍制度改革可以很快将农民的身份转变为市民，但转户居民在享受城镇的教育、医疗、社保、养老保险、住房保障、计划生育等方面的权益真正落实，却是一个长期的过程。

三、山地城镇建设的模式选择

云南当前推行城镇上山的目的是保护坝区农田，拓展城镇发展空间，促进城乡统筹发展。结合云南社会经济文化发展及生态环境和历史沿革，我们认为云南山地城镇建设的模式主要是山坝统筹发展模式。

1.以山为城

从地域空间来看，云南城镇分布以云岭—元江为界，东密西疏。东部地区7个州市，占全省47%的面积，集中了全省60%以上的城市、2/3的城镇和66%的人口；西部地区城镇大多集中在坝区，山区分布较少，滇西地区面积在100平方公里以上的坝子共14个，集中了约55%的城镇。实际上，全省127县（市、区）中，除昆明市的五华、盘龙两个城区外，山区比重都在70%以上，没有一个纯坝区县。其中，山区面积占全县总面积70%～79.9%的有4个县（市），山区面积占80%～89.9%的有13个县（市），山区面积占90%～95%的有9个县，其余县（市）的山地面积均在95%以上，有18个县99%以上的土地是山地。因此，以山为城既是转变经济发展方式、切实实践科学发展观的具体体现，也是云南地理环境的客观要求。

2.因地制宜

从云南特殊的地质结构来看，城镇上山不宜“一刀切”。云南是一个地质灾害多发区，地表结构非常脆弱，如东川、福贡、维西等13个县（市）受山体滑坡、泥石流威胁较大，城镇上山的成本和风险较大。云南还是一个地震多发区，在云南省有8大地震带，其中小江强震带纵贯全省。处于地震带上的城镇如选择在山地拓展城镇空间，将面临极大的风险。

3.新、老城市规划有效衔接与过渡

在城镇上山、工业上山要求提出之前，原有的城市规划有不少项目已经启动实施，基础配套设施也已经完成，但周边一些待开发的“熟地”的相关手续尚未完全办下来。这时推进城镇上山，如果搞“一刀切”，把所有项目都赶到山上，将使业已投入的基础配套设施打水漂，相关的投融资开发链条也将断裂，从而产生诸多问题。

4.推行差异化模式创新

在山坝统筹发展模式下，还可根据交通地理条件及经济发展状况，进一步拓展山地城镇建设新模式。一是山原背景下的走廊经济模式。《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》及云南“十二五”规划均明确提出云南要推动7条经济走廊建设和发展，即3条对内经济走廊，包括昆明—文山—北部湾和珠三角将经济带、昆明—昭通—成渝和长三角经济带、昆明—丽江—香格里拉—西藏昌都经济带；4条国际经济走廊，包括昆曼经济走廊、昆河经济走廊、昆皎（仰）经济及昆密经济走廊。二是山间平坝土地利用圈层模式。结合云南滇中核心城市群，滇西、滇西南、滇东南、滇西北、滇东北次级城市群发展要求，充分利用现有土地规模，推进山间平坝城镇圈层发展。三是山水田园模式。云南特色的地理地貌构造出了千姿百态的山水风貌，在推进山地城镇建设中，应尽量保持原有山地的风貌，把握好择坡、依山、活水、掩绿、控高、留沟、种地等山地城镇建设的景观要领，建设山水田园城镇。

（作者中单位：共云南省委党校）