加强房屋征收档案管理 确保守住18亿亩耕地红线

李长国

摘要：守住全国耕地不少于18亿亩这条红线说起来容易，做起来很难，需要有关部门通力合作，采取得力措施，不断加大工作力度才能实现。房屋征收档案管理与18亿亩耕地红线之间有哪些联系，做好房屋征收档案管理工作对于确保守住全国耕地不少于18亿亩这条红线具有哪些现实意义和深远影响值得研究。

关键词：中国耕地现状；房屋征收档案管理；18亿亩耕地红线

“节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”这是前任总理温家宝同志在2007年《政府工作报告》中的一段话。守住全国耕地不少于18亿亩这条红线说起来容易，做起来很难，需要有关部门通力合作，采取得力措施，不断加大工作力度才能实现。房屋征收档案管理与18亿亩耕地红线之间有哪些联系，做好房屋征收档案管理工作对于确保守住全国耕地不少于18亿亩这条红线具有哪些现实意义和深远历史意义，值得研究。

房屋征收档案管理工作看起来简单，其实真正做起来很难。把档案资料归档立卷保存起来很简单，但是如何对档案资料加以整理分析并对房地产开发档案涉及的土地来源及城市周边耕地占用情况进行统计分析对耕地保护工作具有重大意义。

一、中国耕地现状

地球的陆地面积大约为1.48亿平方公里，每平方公里等于1500亩，1.48亿平方公里相当于2220亿亩，其中可耕地面积大约3100万平方公里，相当于465亿亩。中国耕地面积世界排名第四，仅次于美国、俄罗斯和印度。但由于我国人口众多，人均耕地面积仅为1.4亩，世界排名在126位以后，不到世界人均耕地面积的1/2。加拿大的人均耕地是我国的18倍，印度是我国的1.2倍。目前我国已经有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下，全国的耕地面积已经下降到18亿亩，约占世界可耕地面积的4%，而中国人口约占世界总人口的21%。目前全球可耕地面积正以每年10万平方公里的速度减少。耕地减少的主因是工业化进程加快、森林采伐、环境污染、荒漠化和房地产开发等，可见保护耕地对于我国至关重要。

二、房地产开发对耕地减少的影响

改革开放30多年以来，中国经济呈现出连续多年的高速增长的良好态势。30多年间房地产开发规模逐年加大，城市大规模拆迁、改造、建设如火如荼，而且随着拆迁量的增加，城镇周边农业用地也不断遭到蚕食，甚至几十年前建设的菜篮子工程也不同程度地受到破坏，城镇周边土地荒芜，残垣断壁随处可见。由于当前我国的拆迁制度并不完善，房地产产权体系不完整，所以被拆迁人的产权利益往往难以得到充分保障，拆迁纠纷此起彼伏。由于当前的房屋拆迁有为城市公共利益的，也有纯为商业利益的，而法律并没有将两者区别对待，所以某些行政权力被运用于商业性目的拆迁行为，从而引起拆迁方与被拆迁方的利益矛盾。

从图1和图2我们可以看到2012年全国全年批准建设用地61.52万公顷，其中转为建设用地的农用土地为42.91万公顷，耕地为25.94万公顷，同比分别增长0.6%、4.5%、2.5%。国有建设用地供应量69.04万公顷，同比增长17.5%，连续4年保持增长。其中，工矿仓储用地20.35万公顷，同比增长5.6%；商服用地4.94万公顷，同比增长17.6%；住宅用地11.08万公顷，同比增长11.5%；基础设施用地32.66万公顷，同比增长43.4%。

土地供应量和批准用地的增长必然造成耕地面积的减少。笔者曾经多次试图查询全国耕地变化情况，但至今没有找到有说服力的数据。2011年02月25日《南方日报》发表了《中国耕地面积仅约为18.26亿亩 逼近最低要求》一文，文中指出随着近几年城镇化进程的加速，房地产用地和企业用地不断扩张，耕地一再受到侵蚀，目前中国耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少了1.23亿亩，中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%，18亿亩耕地红线岌岌可危。

三、确保守住耕地不少于18亿亩红线的对策

守住全国耕地不少于18亿亩这条红线任重道远，需要做的工作千头万绪，需要有关部门密切配合，需要全国人民的共同努力。鉴于作者所从事的是房屋征收档案管理工作，本文仅从工作角度探讨如何确保守住全国耕地不少于18亿亩这条红线的几点对策。

1.加强房屋征收档案管理工作。房屋征收档案管理工作的好坏，不仅仅关系到项目建设成果。项目档案资料具有类型和形成时期不同等特点，需要不断加强档案管理基础建设，完善档案管理办法，在加大档案管理力度上狠下功夫，加强和规范档案管理制度，促进档案管理规范化，努力做到档案资料及时收集、及时封存，做到无漏项、无缺失、无庞杂，真正有效地发挥档案的功能和价值。

2.建立城镇周边未征收地块档案。城镇发展建设是耕地不断减少的重要原因，建立并不断完善城镇周边未征收地块的档案资料对于掌握城镇周边农业用地变化情况尤为重要。几十年来的城镇化建设使我国的大、中、小城镇都不同程度地向周边扩张。以北京为例，几十年前北京市二环以外是郊区，三环路开通之初三环外是郊区，如今四环、五环甚至六环已经开通，昔日的县城如今已经被城市吞并；从卫星地图上看，到处高楼林立，昔日的郊区农田已经被高楼大厦占领。然而，不同年代北京城市周边的地况档案资料究竟积累了多少？据了解，国家并没有制定保存这种档案资料的制度。

3.建立保存城镇周边地形档案资料制度。现阶段，如果要查询历史上城镇周边土地状况只能搜集历史上的地图资料。由于地图测绘并非易事，所以刊印地图数量不多，不同历史时期的地图资料有限，仅凭地图资料很难掌握城镇发展变化造成耕地减少的状况。如今遥感技术应用已经非常成熟，卫星照片、航拍技术已经相当普及，制作城镇地图已经相当容易。因此，有必要建立保存城镇周边地形档案资料制度，每年或者2～3年制作一次城镇周边地形档案并按照档案管理制度进行保存，这样有利于查处非法占用耕地的行为。

3.坚决查处非法占用耕地。近些年来，违反国家土地政策的案件时有发生。2011年1月国土资源部公开通报6起国土资源违法案件，2012年4月国土资源部通报5起违法违规案和4起挂牌督办案件，2013年04月12日国土资源部又公开通报4起国土资源违法违规案件。由此不难看出，查处土地违法案件任重道远，需要严格规范管理，进一步完善“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”的执法监管体系，不断加大打击力度，坚决彻底地查处土地违法案件。

守住全国耕地不少于18亿亩这条红线是确保中国粮食安全的需要，是保持农村社会稳定的需要，是促进经济增长方式转变和稳定生态环境建设成果的需要。目前，我国耕地面积已从1995年的19.51亿亩减少到18.26亿亩，人均耕地更是只有1.39亩，不到世界平均水平的40%。“人增地减”已成为我国现代化进程中最突出的矛盾。同时，近年来，我国部分耕地质量降低，在农业科技没有重大突破的情况下，粮食单产持续提高难度加大。守住全国耕地不少于18亿亩这条红线需要全国人民的共同努力，因此各条战线、各行各业的人民群众都要关心、关注这项事业，从自身出发，想办法、出主意，群策群力，共同做好这项工作。

（作者单位：吉林省四平市房屋征收经办中心）