从“土地财政”视角看房地产价格

葛冰

摘 要 房价问题并不仅仅是房地产市场内部的问题，它主要是我国目前公共财政、土地制度和收入分配等体制存在制度缺陷的综合反映。 在房地产价格不断飙升的情况下，地方政府得益于土地财政收入的迅速增加，引发了各界人士关于“土地财政是否推动房价上涨”的探讨。本文从土地财政的角度出发，分析地方政府行为对房屋价格的影响，讨论影响房价的主要因素。

关键词 地方政府 土地财政 房地产价格

中图分类号：F812 文献标识码：A

土地是房地产业主要的投入要素，土地价格的上涨必然导致房地产价格的上涨。近几年来，土地出让金在地方政府财政收入中所占的比例不断增大，成为我国地方财政的重要财源。由于对土地出让金的过度依赖，地方政府采取了“以地生财”和“饿地”的政策，导致房屋价格被垄断，抬高了房价。

一、“分税制”改革对地方政府的影响

1994年我国开始实行分税制财政管理体制，经过将近20年的改革取得了一定的成效，但仍然存在一些问题。其中尤为突出的就是导致地方财政陷入困境，原因如下：

1、分税制减少了地方政府的财源。分税制改革是将全部税种在中央和地方政府之间进行划分，确定中央财政和地方财政的收入范围。分税制改革后，地方政府的主要财政收入来源成为了中央与地方共享的税种，地方财权上交给了地方政府，从而减少了地方财政收入的来源。

2、政府职能的扩大导致地方财政支出增加。分税制的实施，使中央集中了大量的财政收入，形成了“财权上移”；而地方政府在财政收入不断减少的同时，地方财政的支出却并没有下降，甚至导致了地方政府资金缺口的加大。省以下政府除了要负责义务教育、社会治安、社会保障等公共问题，还要支持地方的经济建设。地方政府职能的扩大，事权和财权的不一致加剧了收支之间矛盾的恶化。

二、“土地财政”与房地产价格的关系

（一）地方政府采用“以地生财”措施提高房价。

分税制导致的地方政府事权和财权的不对称，给地方政府带来了很大的财政困难。于是许多地方政府纷纷采取“以地生财”的措施来缓解财政压力。分税制改革后，地方财政收入包括预算内收入和预算外收入。预算内收入主要是指各种税收，其中包括与房地产业密切相关的房产税和土地税。而预算外收入包含政府性基金、行政事业收费和土地出让金三个方面。近几年来，土地出让金的比重越来越大，为了缓解地方财政的困难，政府通过抬高土地价格来获取更多的土地出让金，同时地方政府还通过抬高房价来征收更多房产税从而增加财政收入。

此外，经济利益的驱动使得地方政府采取了“饿地”政策进一步抬高房价。一方面，从土地供给的角度分析，我国的土地大多都是农用地，由于我国耕地政策的限制，我国建设用地比较稀缺，这在一定程度上导致土地供给不足。而地方政府又限制土地出让量，使得土地市场供不应求，供需失衡使得房地产价格迅速上涨。

（二）政府招商引资政策进一步抬高房价。

地方政府并不会对所有的土地都高价卖出，相反，地方政府为了吸引外商来本地投资，会降低土地价格。这就导致了“低价出让工业用地、高价卖出居住用地”的现象。政府出于经济发展的考虑，希望通过外商投入增加财政收入、促进本地GDP的增长。于是地方政府制定税收优惠政策，用最低的土地出让金来笼络外商进行投资，这无疑减少了转让土地获得出让金的收入。另一方面，居住市场存在刚性需求，居民购房欲望很强。而政府转让土地带来的收入减少将是一笔巨大的机会成本，于是地方政府将把这部分损失转嫁给开发商，以高额的土地价格卖给开发商，然后开发商进一步抬高房价将价格负担再次转移给居民。

三、改善“土地财政”，抑制房价上涨

土地财政问题给房地产市场带来了严重冲击，房地产价格的不断上升打击老百姓的购房欲望，减少了房屋购买力。这不仅关系到居民的生活问题，还影响到了国家宏观经济稳定。房价的上涨，还容易引起房地产市场的泡沫现象，一旦破灭将对经济产生重大影响。同时也会导致通货膨胀，影响到国计民生。

为了抑制房价，我们可以先解决土地财政问题。通过建立合理的土地出让制度，规范土地出让管理，完善土地收益分配制度，增加保障房供给等破解“土地财政格局”。但是要想从根本上解决土地财政问题，就要合理划分中央政府和地方政府的财权与事权，使地方政府拥有与其职能相匹配的财政收入，在根源上减少地方政府推进土地财政的动力。通过提高地方政府在分享税中的分成比例，增加地方政府的财权范围，允许地方政府拥有一定的税收征收权，适当开征适合地方征收的新税种来增加地方财政收入。而地方政府可以通过征收房产税、物业税等地方税种缓解财政压力。征收房产税，不仅可以增加地方财政收入，还可以调节收入分配、促进经济和谐发展。另外，地方政府出于晋升激励的目的，也会通过提高房价来刺激当地GDP的增加，所以正确定位地方政府的职能，建立合理的政绩考核制度非常重要。

总之，要抑制房价，就要从根源上削弱地方政府“以地生财”的动机。必须建立一套合理的财权与事权相匹配的财税体系，推进房产税的改革，完善土地制度，促进房地产市场的健康发展。□

（作者：河南大学经济学院，研究方向：财政学）

参考文献：

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[3]安体富，窦欣.论土地财政与房地产市场调控[J].地方财政研究，2011，02：8-13.