杭州城市流浪乞讨人员社会救助管理存在的问题及对策

高月雅

【摘要】本文结合杭州市城市流浪乞讨人员社会救助管理体制的现状及存在的问题，提出了完善杭州市城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的措施和建议，期望能够对杭州市城市流浪乞讨人员社会救助管理制度起到一定的推动作用。

【关键词】城市；流浪乞讨人员；社会救助；管理制度

纵观人类文明的发展史，我们看到而且必须承认，城市流浪乞讨人员是其中一抹挥之不去的阴影。事实上，城市流浪乞讨人员所构成的特殊社会群体古已有之，各国皆然。城市流浪乞讨人员救助作为社会救济的一个重要组成部分，是社会救助最早的内容和发端。

1.杭州城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的现状

杭州市在城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的实施中通过多种途径和多种方法，在很大程度上提高了杭州市城市流浪乞讨人员社会救助工作的效果，对于推动杭州市的发展起到了积极地作用。仅2012年，全市救助各类流浪乞讨人员12473人次，其中市救助管理站救助9049人次。由公安、城管执法等部门劝导护送进站4464人次，各定点医院医疗救治共227人次，安置生活无着落的流浪乞讨人员26人。市流浪未成年人救助保护中心已救助保护478名流浪未成年人，共护送207名流浪未成年人回家。

2.杭州城市流浪乞讨人员社会救助管理制度存在的问题

2.1救助理念还需要转变

社会责任理论认为个人的贫困主要是由于社会制度和社会结构造成的，因此解决城市流动乞讨人员问题只要是从制度改革和建设方面入手，因此政府理应成为社会救助管理制度的主要主体。因此政府部门实行的流浪乞讨人员社会救助制度就是一种选择性社会福利或者是剩余社会福利模式。杭州是城市流浪乞讨人员社会救助制度经历了从强制收容遣送到人性化社会救助制度的转变，这对于杭州市相关部门来讲是一个巨大的挑战。

2.2没有体现受助人的发展权益

社会保障制度的最终目标是通过临时性的就是促进受助人能够正常的回归社会生活，也就是要实现受助人的发展权。但是由于受到我国大环境的影响，杭州市城市流浪乞讨人员社会救助管理制度还不能达到促进受助人发展权益实现的目标。就目前国内外先进的做法是通过引入专业社会工作手段，通过专业社会工作服务参与城市流浪乞讨人员救助管理，在为受助人提供临时救助的过程中，通过各种方法实现受助人的“助人自助”。

2.3相关救助制体制和制度不完善

从目前杭州市城市流浪乞讨人员社会救助管理制度还不是很完善，其主要体现在：首先，救助主体职权不明确；其次，相关配套体制的不健全和不完善；最后，救助管理体制的落后。但是从现实的情况来看，目前还没有建立起这种管理制度，造成了救助管理体制存在很大的问题，直接制约了杭州市流浪乞讨人员社会救助管理制度的实施效果。其救助管理制度的不完善也导致了杭州市整个社会保障体系与杭州市经济发展的不协调，进而形成了恶性循环，可能导致不能为流浪乞讨人员提供切实可行的帮助，同时也可能会导致流浪乞讨人员基本权益受到侵害。

2.4救助对象目标与现实的偏离

并不是所有的城市流浪乞讨人员都应该成为城市流浪乞讨人员社会救助管理制度中的救助对象，救助对象必须是生活无着落，并且没有依靠的亲朋好友。自从杭州市实行“救助管理”取代“收容遣送”之后，救助对象目标与实际救助过程中发生了重大的偏离。

3.杭州城市流浪乞讨人员社会救助管理制度存在问题的原因

3.1历史原因

我国历史上农民无钱无地等于一无所有，在这种情况下农民只能够流浪到外地以乞讨为生。农民的快速流动为城市流浪乞讨人员提供了庞大的人数基础，由于部分农民在进入城市之后，由于身体以及工作技能方面的原因，在杭州市经济结构调整的背景下，有很大一部分农民出现了失业的状况，久而久之部分农民工就成为城市流浪乞讨人员的一部分。因此造成城市流浪人员社会救助制度管理存在问题的主要原因之一就是杭州市经济发展的历史原因。

3.2社会原因

我国城乡社会结构导致了收容遣送制度的产生，我国实行的城乡二元结构使得工业收益的对象对限定为城市人口，农民的劳动最总转化为城市居民的社会福利。由于我国资源分配的不均衡导致农民一方面为国家和城市积累了大量的社会财富，另一方面失去了发展机会。在这样的发展背景之下，农民为了更好的谋取福利，大量的农民涌入城市，而城市对以农民为代表的外来人口的排斥导致了三证制度的产生，这使得大量涌入城市的农民成为“三无”人员，进而对他们采取收容遣送的制度。

3.3经济原因

近年来杭州市经济发展取得了长远的进步，截至2012年，杭州市实现国内生产总值7830.98亿，人均生产总值达到了88661.5元。在国内外具有良好的社会形象。与之形成鲜明对比的是，杭州市周边乃至全国农村地区的农民收入低下，生活相对比较贫困，这就使得部分因为无力通过自身劳动解决生计的人员流入杭州市以流浪乞讨卫生，并且这一数目在逐年增加。

3.5流浪乞讨人员自身的原因

从杭州市城市流动乞讨人员救助对象来看，其中只有很少一部分是生理方面存在缺陷的人员，同时有很大一部分群体不愿意积极配合救助人员对其提供的救助，不愿意提供真实的家庭信息，一直滞留在救助部门。随着时间的推移，这部分人群的数量越来越大，导致杭州市城市流动乞讨人员救助管理制度在实行的过程中承担了大量的负担，而对真正需要接受救助的城市流浪乞讨人员却没有给予正常的救助。

4.完善杭州市城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的途径和方法

杭州市目前实行的城市流浪乞讨人员还存在很大的问题，主要包括救助理念不够、法律政策体系不够完善、救助管理体系没有建立以及救助中对受助人社会发展权益维护不够等问题，而造成这些问题的原因主要有历史发展问题、经济发展以及社会发展的原因造成的。因此针对杭州市城市流浪乞讨人员社会救助的完善，主要从救助法律体系的完善、救助人员目标的划分、救助管理以及城市流浪乞讨人员社会权益的救助等几个方面提出完善的措施和建议。

5.加强城市流浪乞讨人员分类救助的实施

从国外各国的实践来看，实施分类救助能够在很大程度上提高城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的效果。现行的.救助管理办法中没有明确指出对城市流浪乞讨人员的分类救助，根据国内外学者对城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的研究，分类救助已经成为各界 的共识。本文在研究过程中主要对城市流浪乞讨人员进行了如下的分类，进行有区别的救助。

结束语

城市流浪乞讨人员的形成是基于社会转型加速期背景下种种个人、家庭和社会因素共同作用的结果。在我国社会主义和谐社会的建设中，如何通过建立完善的城市流浪乞讨人员社会救助管理制度，进而促进流浪乞讨人员社会问题的解决，对于流浪乞讨人员个人以及整个社会的稳定发展都具有十分重要的意义。

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