论国家态度之转变

杨忠醐

【摘要】新修订的《国家赔偿法》相较于修改前的旧法，最显著的区别是对归责原则的设置，它对于确定国家赔偿责任的构成要件、免责条件、举证责任的负担以及承担责任的程度都具有重要意义。新修订的《国家赔偿法》归责原则不再强调是否“违法”，这一修正产生了巨大效用，也体现了国家与公民关系的进步，折射出国家态度的转变。

【关键词】国家态度 转变 国家赔偿原则 《国家赔偿法》 亮点

国家赔偿的归责原则是《国家赔偿法》的核心，其实质是判定国家在什么情况下承担赔偿责任。追根溯源，其调整的是国家与公民之间的关系问题。在国家赔偿中，国家与公民作为当事人实质上应是平等的，但实际上国家俨然是强势的一方。因此，国家态度对于申请国家赔偿的申请人来说至关重要。

十一届全国人大常委会第十四次会议审议并通过了《关于修改〈国家赔偿法〉的决定》。修订后的《国家赔偿法》（在本文中简称新法）第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”将该规定与1994年5月12日颁布的《国家赔偿法》（在本文中简称旧法）第二条相比较，新规定把旧法中“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权”的内容修改成“国家机关和国家机关工作人员行使职权”，即删掉了“违法”的限制。由此可见，修改后的国家赔偿法在归责原则这一核心问题上改变了旧法以违法原则为单一归责原则的模式。

通过此次修改，我们能够切身体会到国家与公民关系的改善，拉近了国家与公民、政府与民众之间距离，扭转了以阶级属性为国家第一属性的传统国家理念。

对旧《国家赔偿法》归责原则的反思

依据修订前《国家赔偿法》第二条的相关规定，只有在国家机关或国家机关工作人员违法行使职权侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，造成行政行为相对人合法权益的损害，受害人才有权申请获得国家赔偿。根据法条的规定，“违法”一词的界定表明，只有违法的行为造成公民、法人和其他组织损害的才能赔偿。如果不违法，即使造成损害，也不予赔偿。然而，在实践中违法归责原则存在着以下诸多缺陷：

违法归责原则的价值缺失。旧法的违法归责原则不是以权利主体的合法权益受到国家机关或国家机关工作人员的侵害应由国家承担为出发点，而是侧重于认定国家机关及其工作人员行为是否违法。国家赔偿制度是对国家承担侵权责任的法律制约，其目的在于保障行为相对人的合法权益。就其价值层面的意义而言，国家赔偿制度是对“绝对主权”理论的驳斥，意在确立民主法治国家语境下，人权保障与权利本位的价值定位。违法归责原则着重强调对国家机关行为的法律评价，但是缺乏对公民、法人和其他组织受到的损失是否由国家承担的考量。这就造成行为相对人的合法权益难以保障，国家赔偿的范围进一步缩小。

违法归责原则的理论漏洞。国家赔偿主要包含两方面的赔偿，即行政赔偿与刑事赔偿。其理论上的漏洞主要体现在以下方面：一方面，在行政赔偿中，仅以违法归责原则作为国家赔偿原则存在以偏概全的现象。国家赔偿法的违法赔偿原则主要是为满足行政赔偿的需要而制定的。在实践中，虽然违法归责原则便于操作，但是在客观上造成了国家机关侵权行为在有明显过错而并不违法，或者出现国家机关及其工作人员不作为而造成公民、法人和其他组织的合法利益损失时，行为相对人均不能通过国家赔偿获得救济的情形。因此，违法归责原则过于严格地限制了受害人获得国家赔偿的条件，旧法中的违法归责原则也成为受害人难以取得国家赔偿的重要原因之一；另一方面，在刑事赔偿中，以违法归责原则作为国家赔偿原则存在原则适用中的冲突。依据旧法的规定，国家赔偿法规定的刑事赔偿责任适用的并不是违法归责原则，而是结果归责原则。因而，将违法归责原则作为国家赔偿归责总原则，在刑事赔偿中是相互冲突的。

违法归责原则容易产生法律冲突。从旧法的内容上看，如果将违法归责原则作为国家赔偿归责原则的总原则，将会造成法律体系内部不同法律规范之间的矛盾冲突。在国家赔偿的法律依据中，不仅有《国家赔偿法》，还有《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》等多部部门法。然而，旧法的规定与行政诉讼法、刑事诉讼法等部门法在同一事实行为的内容规定上存在诸多矛盾冲突。如果我们武断地将违法归责原则作为国家赔偿法的总归责原则，那么各种法律规范之间的矛盾冲突将会进一步加大。这也是造成国家赔偿问题难以施行的重要原因之一。

《国家赔偿法》修订后的新变化

确立多元归责原则，将单一的违法归责原则转变为违法与结果并行的多元归责原则。新法相较于旧法最大的改变是其第二条“对国家机关和国家机关工作人员行使职权”的规定内将“违法”这一限定词去掉，这说明国家赔偿的归责原则从旧法中单一的违法归责原则转变成新法中多元的归责原则体系。根据修订后的规定，除了违法行为造成的侵权损害可以获得国家赔偿之外，针对于那些即使不违法，但在结果上造成损害的，受害人也有权获得国家赔偿。这就打破了旧法对于国家赔偿归责原则单一的违法归责原则的设定。由于归责原则在国家赔偿制度中处于核心地位，这一修改将直接影响国家赔偿责任的构成要件、免责条件以及举证责任的负担。

取消赔偿义务机关的确认程序，便捷受害人的申请。根据旧法规定，公民申请国家赔偿时应当先对请求赔偿的事项向赔偿义务机关申请确认，经过赔偿义务机关确认赔偿事项符合国家赔偿法的规定之后，申请人才能进入国家赔偿程序。该规定在实践中已明显成为公民难以获得国家赔偿救济的症结。因为国家机关完全可以通过不予确认或延迟确认等手段变相拒绝赔偿请求人的合法请求。以至于这条规定逐渐演变成国家赔偿机关的“保护伞”。修订后的《国家赔偿法》取消了确认程序，降低了申请国家赔偿的门槛，简化了赔偿请求程序，使个人申请国家赔偿更加便捷。

合理分配举证责任，特殊情况下施行举证责任倒置。根据新法的规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对于自己提出的主张，应向法院的赔偿委员会提供相关证据。在赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人在强制措施执行期间死亡或丧失行为能力的，赔偿义务机关应当对于自己的行为与该人的死亡或者丧失行为能力之间是否存在因果关系提供相关证据。新法对于举证的规定本质上是一种举证责任倒置。这种举证责任倒置的规定将有助于在刑事赔偿中准确判断、认定非正常原因造成死亡等情形出现时的赔偿责任。这一规定将更有利于保护嫌疑人的合法权益不受侵害。

将精神损害纳入国家赔偿范畴。国家机关及其工作人员的侵权行为对公民的合法权益造成的损害往往要大于一般民事侵权行为。此前，国家赔偿标准过低以及精神损害没有纳入国家赔偿一直是学界与实务界热议的话题。人权保障的缺失，不仅仅是对受害人的二次伤害，更是对依法治国基本方略、民主法治理念的伤害。修改后的国家赔偿法将精神损害纳入国家赔偿的范畴，恰恰充分体现了尊重人权、保障人权的法治理念。

规范赔偿程序。修订前的《国家赔偿法》主要对刑事赔偿领域的赔偿程序予以规制。由于旧法对赔偿程序举证责任的缺失以及对于确认程序、程序期限规定的模糊不清，造成国家赔偿程序执行的很多障碍。修订后的《国家赔偿法》不仅废除了赔偿程序中的确认程序，还对申请赔偿、赔偿机关与复议机关赔偿决定做出的具体期限和程序进一步细化与澄清。这些改变在很大程度上简化了受害人申请国家赔偿的程序。

提高赔偿费用管理水平。修改前的《国家赔偿法》实行的是先赔偿后报销的赔偿制度。这样一来，赔偿义务机关的赔偿意愿就会十分消极，受害人很难获得国家赔偿。修订后的《国家赔偿法》规定赔偿机关要在赔偿申请人提交赔偿申请书后七日内将申请书转交同级财政部门。赔偿金核拨机关必须在十五天之内作出赔偿决定。新法废除了旧法先支付后报销的赔偿方式，更有利于受害人获得国家赔偿金。

结语

无论是国家意志、政府形态还是法治环境、社会生态，国家与公民、公权与私权等各种各样的关系都在润物细无声地发展与进步。国家对公民的态度不再是强势的，国家机关与民众的关系也不再是简单的管理与被管理的关系。法治发展带来的是民主意识的觉醒、公平正义的复苏。只有当国家形态由统治型转向民主型时，公民的法律人格才能得到真正的保全。只有当政府类型从管理型转变为服务型时，社会生态才能充满生机与活力。

《国家赔偿法》的修改不仅仅是在法律意义上完善国家赔偿构成要件、明确举证责任的负担、扩大赔偿范围以及改进赔偿程序，更重要的是在法律修改背后法治观念的改变、民主思想的深入以及国家对于公民合法权益损害后救济态度的转变。归根结底，法律在保障公平与正义的同时还要充分尊重个人价值与尊严，体现对“人”的终极关怀。只有当国家不再成为利维坦，政府真正成为公民的“守夜人”时，民主与法治才能生生不息。

【作者单位：郑州大学法学院】

责编/边文锋