农村养老保险财政供给效率探析

潘楠　杨春雷

【摘要】我国新型农村养老保险在中央和地方财政的补贴下得到大力发展。但是分析2010年数据发现，其供给效率并没有达到理想状态。文章在分析我国新型农村养老保险供给存在问题及原因的基础上提出，只有理顺政府间责任，明确有效的转移支付手段，统筹城乡间养老保险的接轨，才能确保我国农村养老保险的长久发展。

【关键词】财政责任 效率 农村养老保险

根据2009年的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的规定，我国新型农村社会养老保险（以下简称新农保）呈现典型的分权治理模式，中央政府制定具体的制度以及制度实施规程，地方政府和中央政府共同承担制度的实施、财政的投入以及相应的监督责任，这是建立在中央政府和地方政府的委托—代理关系之上的，在合理的财政分权和我国目前的分税制财税管理体制下，地方政府是本辖区内的公共品供给的最大责任主体。因此我国新农保按照合理的公共品供给机制确定了中央和地方的不同财政投入政策，明确了政府的财政责任。但是我国目前只是简单地确定了中央和地方的责任和筹资金额的划分，在各地的具体政策规定上仍模糊不清。具体的补贴金额除了“中央颁布的中西部55元每人每月，东部减半”的明确规定之外，地方财政的缴费补贴只有一个“最低30元每人每年”的限制，这使得我国的新农保在财政责任上存在一定缺陷，将会直接导致我国新农保在供给效率上的滞后。

我国新型农村养老保险供给效率的现实分析

计算政府行为效率的方法主要有两种：一种是非参数分析DEA（主要有数据包络分析和无界分析法）；另一种是参数估计方法SFA（主要指随机前沿方法）。

本文采用非参数分析和随机前沿方法比较我国新农保支出效率。由于2010年我国新农保仍然处于试点阶段，所以参保率和发放率也只限于试点地区，对于省级数据而言不具备参考性。所以在指标选取时不考虑新农保方面的人口因素。按照规定，中央要求地方对新农保的财政投入每人每年不得低于30元，而不同地区在制定地区的新农保政策时考虑本地区的因素都有所调整。出于整体性地区财政支出的考虑，所以本文在地方财政补贴按照30元每人每年标准作为参考依据。

投入变量选取：地区财政支出，农村人均纯收入，2010年人均参保人员人均缴费支出以及2010年财政分权指数（地方财政支出/中央财政支出）。产出变量为2010年领取人数人均基金收入以及领取农保的人均农保收入。

利用deap2.1进行DEA计算，利用fornter4.1进行SFA计算，可以得到2010年全国31个地区的新农保的使用效率。

注：TE为技术效率，RTS为规模收益，irs为规模报酬递增，drs为规模报酬递减，-为规模报酬不变。

通过两种方法比较，可以发现在DEA方法下，除了上海、北京、海南以外其他东部地区的新农保支出效率都非常低，相反中西部地区的效率普遍要高，而且相对来说，西部地区的效率又要比中部地区要高。从规模报酬来看，除了效率值为1之外，只有少数地区规模报酬递增之外，共有18个地区的规模报酬递减。从SFA角度出发，此外还可以发现除了北京、上海之外，东部其他地区的产出效率普遍低于中西部地区，而且和DEA计算的结果相似的是，在中西部地区内部比较，西部地区的产出效率仍然要高于中部地区。

我国新型农村养老保险供给存在的问题及原因

一是财政筹资机制不明确，中央和地方政府间财政责任约束机制缺乏。我国新农保财政供给效率的差异具体表现在中央和地方财政责任之间，现行的新农保制度规定的政府财政补贴金额和比例标准并没有建立在地方财力的基础上，中央财政补贴和地方财政补贴对于地方财政收入没有形成合理的匹配关系。按照第六次人口普查数据，西部各省市、区在假设15～59岁农村人口全部参加新农保，60岁以上老人全部领取养老金计算，地方在新农保的财政投入为中央投入的五分之一左右。按照现行规定下用不超过0.3%的地方财政建立覆盖整个地区的新农保支出，而配套的中央财政支出却是地方财政支出的五倍，这样财权与事权不成比例的支出方式对于中西部地方政府而言有着相当大的诱惑，很容易造成地方政府在新农保的财政支出上对中央政府的寻租。而对于东部地区来说，只有提高地方财政补贴，才能满足经济较发达的农村居民的养老要求。以江浙为例，按照前面所提的假设同时平均每位参保农民补贴100元每人每年的话，这样地方财政新农保补贴支出与中央财政补贴支出保持在1：1的比例，占地方财政支出达到0.4%。在这样的财权与事权的配比制度下，东部地区缺乏提供新农保的积极性。

二是财政补贴激励机制不够完善，激励作用欠缺。中央与地方财政补贴差异明显，导致参保意愿下降。中央对符合条件的年满60岁的老人每年补贴支出金额为660元（中西部）和330元（东部）。而按最低标准地方财政一年缴费100元补贴收入30元计算，这样的地方财政补贴政策在自愿原则下实在难以激励农民的参保意愿。笔者在其他学者对新农保的参保意愿调查中发现，经济发达地区的参保率高是因为当地政府在新农保缴费政策上采取的是类似城镇职工养老保险一样的政策，按当地的农民纯收入或者按照当地城镇职工平均工资的半数作为缴费基数，缴费率为4%～10%，而地方财政按缴费基数的4%～6%之间补贴，这样极大地刺激了农民的参保意愿。因为这种方式实际上增加了新农保的个人帐户金额，提供了未来可以和城镇职工养老保险转接的可能，提高了农村居民参保的积极性，但这样的政策在全国新农保开展地区仍是少数。

完善新型农村养老保险供给效率的政策建议

明确划分中央与地方的财政供给制度。在中国式财政分权制度下，越是统一的中央补贴制度越容易出现效用的损失，所以在基于公共服务均等化和未来城乡统筹的基础上，正确地划分中央与地方在新农保财政补贴上的责任是提高我国新农保供给效率的前进方向。对于中央财政则可以实行累退性质的普惠制养老金，在保证固定的支付金额基础上，将不同档次缴费的农村居民在养老金支付时按档次进行累退支付。这样的供给制度既能保证地方财政补贴对于农村居民参保的激励作用，同时也能保证制度的相对公平。

划定专项税收支持新农保。处理好新农保的供给问题，实际上也是理顺新农保的财政筹资问题。中央和地方都要负担新农保的财政支出，但是各个地方政府的财力、农村人口情况不尽相同。中央财政还需要对地方政府进行必要的专项转移支付，平衡地区间的财政压力，降低因为财政差异导致的新农保负担不平均程度。划定增值税中农业部分确定为专项转移支付资金是可行的，正是增值税由中央和地方共享的制度符合新农保准公共品的政府间财权与事权的划分。而且农业部分的增值税也能在很大程度上优化地方政府间财力的差异，提高新农保的给付替代率。

完善城乡养老保险转移制度。新型农村养老保险制度和城镇职工养老保险制度转移接轨有了制度的保证，只要能统一各个地方不同的新农保的缴费档次和缴费方式，就能尝试在一定的折算率下进行农村养老保险和城镇职工养老保险的转换。因为在经济发达地区，新农保相对城镇职工养老保险还是显得待遇与支付水平低。随着城镇化的发展和公共服务一体化的进步，越来越多的新生代农民和农民工更加倾向于选择参加城镇职工基本养老保险，所以政府应该创造条件尽快统筹城乡养老保险。

【作者单位：南京工程学院社科系；本文系南京工程学院校级基金项目“城乡一体化过程中农村社会保障供给机制研究”的阶段性成果，项目编号：QKJB2010023】

责编/许国荣（实习）