民族地区财政转移支付制度的完善

李德英

【摘要】现行财政转移支付制度对民族地区的倾斜，对推动民族地区基本公共服务的发展发挥了重要的作用。但民族地区由于自然历史等多方面因素制约，基本公共服务供给成本高、供给能力弱、需求规模大、需求范围广。文章结合民族地区的特殊性，提出了进一步完善民族地区财政转移支付制度的对策建议。

【关键词】民族地区 财政转移支付 基本公共服务

财政转移支付是目前世界各国通用的一种财政管理方式，是缩小地区间财力差距、实现基本公共服务水平均等化的重要手段，对于基本公共服务的均衡配置起着极为关键的作用。本文以民族地区为视角，在分析现阶段民族地区财政转移支付制度的基础上，结合民族地区的特殊性，提出进一步完善的思路。

民族地区财政转移支付制度的安排

民族地区各项社会事业尤其是基本公共服务事业的发展，是实现社会和谐稳定，建成小康社会的一项重要内容。新中国成立以来，中央财政一直重视民族地区的发展，注重对民族地区的财政支持和政策倾斜，有效缩小了民族地区与发达地区的发展差距，促进了民族地区基本公共服务水平的提高。

现阶段，中央对民族地区的财政转移支付主要由以下四类构成：一是税收返还。税收返还是中央对地方财政转移支付的主要形式。返还的额度以来源地的税收为依据，以1993年为基年，将中央从地方净上划的收入数额如数返还给地方，且逐年按比例递增，递增率按各地增值税和消费税增长率的1：0.3的系数确定。二是一般性转移支付。一般性转移支付是一种均衡性转移支付，是中央财政为均衡各地区的财力差距，对标准财政收入小于标准财政支出的地区而给予的补助。采取因素法进行分配，首先根据各地区的影响财政收支的客观因素，核定该地区的标准财政收入和标准财政支出，并确定支付系数，然后按照下列公式进行确定对该地区的转移支付额：某地区一般性转移支付额=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×一般性转移支付系数。三是专项转移支付。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金，种类较多且不固定，主要用于基础设施建设、义务教育、社会保障制度建设、公共卫生体系建设等经济、社会事业发展项目。四是民族地区转移支付。民族地区转移支付是为配合西部大开发，贯彻《民族区域自治法》的有关规定，在2000年设立的专门对民族自治地方的优惠政策性转移支付。对象包括5个少数民族自治区和青海、云南、贵州3个多民族省，以及吉林延边、甘肃临夏等8个非民族省区管辖的民族自治州和重庆市酉阳土家族苗族自治县、黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县等53个非民族省区及非民族自治州管辖的民族自治县。

民族地区的发展关系到国家的长治久安和社会主义现代化建设的全局。中央财政一直重视对民族地区的支持，财政转移支付不断向民族地区倾斜，在以上财政转移支付政策架构中，对民族地区的特殊照顾或政策倾斜主要体现在以下几个方面：

一般性转移支付对民族地区的倾斜。民族地区由于自然、历史等方面的原因，经济发展落后于全国平均水平，自身财政入不敷出，属于标准财政收入小于标准财政支出的地区。中央财政在进行一般性转移支付时，在测算各地区标准支出过程中，对民族地区的特殊支出因素进行了充分考虑，包括民族地区的高海拔、低人口密度、高寒、干旱的气候等。同时在设定转移支付系数时，还专门设置了民族因素修正系数，在部分民族地区支出成本差异暂时难以量化的情况下，通常“就高不就低”，通过提高转移支付系数的方式，加大对民族地区的补助力度。

专项转移支付对民族地区的倾斜。目前，在种类繁多的专项转移支付中，有很多都是专门针对西部欠发达地区主要是民族地区的，诸如艰苦边远地区津贴、边境地区转移支付、西部基层政权建设经费等，另外，扶贫资金、贫困地区义务教育工程专项资金等也大部分都分配到了民族地区。据统计，2010年中央安排专项转移支付资金13310. 91亿元，其中85%均倾斜到中西部地区，极大地支持和促进了民族地区的经济社会发展。

民族地区转移支付是专门对民族地区设立的。为支持民族地区加快发展，贯彻落实《民族区域自治法》，2000年，经国务院批准，中央财政专门设立了民族地区转移支付，这是民族地区在享受一般性转移支付后额外实施的照顾性转移支付。主要安排用于偿还到期债务和历年欠发工资、保障行政事业单位职工工资发放、机构正常运转和社会保障等基本公共支出。

资金来源主要包括：2000年中央财政专门安排10亿元，以后每年按上年中央分享的增值税收入增长率递增；民族地区当年上划中央增值税收人比上年增长部分的80%。其中，民族地区上划增值税环比增量的40%按来源地直接返还，另外40%连同中央财政专门安排的资金，按照各地区标准财政收支差额以及财政困难程度等因素在民族地区间分配。

据统计，2000年～2009年中央财政对地方民族地区转移支付由25.5亿元增加到280亿元，年均增长率为30.5%，对民族地区财政维持正常资金运转发挥了重要的作用。2010年，财政部又印发了《中央对地方民族地区转移支付办法》的通知，规定中央财政按照上一年度下达的民族地区转移支付额，及前三年全国国内增值税收入平均增长情况，合理确定当年民族地区转移支付总额。

在资金分配办法上主要有三个方面，一是各民族自治县转移支付额在上一年度分配数基础上，统一按照前三年全国国内增值税收入平均增长率确定。二是转移支付总额扣除民族自治县分配数后的部分，在民族省份和民族自治州间分配。其中，70%部分按照因素法分配，30%部分考虑各地前三年上划中央增值税收入增量情况分配。三是对于按照本办法分配的转移支付额少于上一年度分配数的民族省区或民族自治州，按照上年实际分配数额下达。

民族地区基本公共服务的特殊性

中央财政通过转移支付对民族地区的特殊照顾或政策倾斜，使民族地区财政保障能力明显提高，基本公共服务水平与其他地区的发展差距逐渐缩小，有效促进了社会发展均衡和群众对发展成果的共享，为少数民族地区的繁荣发展源源不断地注入了“活力”。但目前，民族地区的基本公共服务水平与发达地区仍然存在较大的差距，尤其是民族地区基本公共服务受一些特殊因素的影响。只有考虑到特殊性，才能更有针对性地完善民族地区财政转移支付制度，从而有效发挥财政转移支付制度的均衡作用，促进民族地区与发达地区基本公共服务的均等化。民族地区基本公共服务的特殊性主要表现在以下几个方面：

供给成本高。一方面，民族地区大多属于边缘地区，区位优势欠缺，自然条件较差，海拔高，地形复杂，人居分散、交通不便。这种特殊的人文地理环境决定了其社会事业布局呈现为“点多、面广、差异大、战线长”的特点，导致基本公共服务的半径大、可及性差、难度大、成本高。另一方面，民族地区民族众多，各个民族的语言、风俗习惯、宗教信仰等差异较大，也直接导致基本公共服务供给的成本增加。比如，部分民族地区的义务教育要提供汉语和少数民族语言的双语教学。

供给能力弱。一方面，基本公共服务地区差距背后的根源，是地区经济发展不平衡造成的基本公共服务供给能力的不同。“巧妇难为无米之炊”，民族地区经济发展水平落后，财政能力有限，限制了基本公共服务的充足供给。

另一方面，民族地区发展理念的缺陷制约了基本公共服务的有效供给。受计划经济惯性及其所形成旧思维的影响，民族地区各级地方政府一直是“经济建设型政府”，大都以追求经济增长作为发展目标，在配置公共资源时，习惯于优先投资于经济建设项目，而较少顾及基本公共服务领域，基本公共服务供给不足、水平低下的状况自然就在所难免。

需求规模大。民族地区由于自然历史等多方面的原因，基本公共服务的底子薄，也就是说，就某个时点而言，民族地区与发达地区之间的基本公共服务“起点”并不处于同一水平线上。从推进区域基本公共服务均等化的角度讲，民族地区居民对于基本公共服务的需求是大于发达地区的。比如，对与健康直接相关的基本医疗卫生的需求，不同地区的人们对于健康的向往没有区别，所以，健康状况越差、平均寿命越低的民族地区居民对医疗卫生资源的需求是大于发达地区的。

需求范围广。少数民族聚居地区地处边疆，战略位置特殊，安全与稳定的重要性、迫切性高于其他地区，民族地区居民对公共服务的需求范围也相应地多于发达地区。比如，在政治方面，民族地区民族宗教关系复杂，居民对民族团结和边疆稳定、防止民族分裂等有极大的需求；在环境保护方面，民族地区很多都属于生态保护区，在生态建设和环境保护方面的需求也多于发达地区。

提高民族地区基本公共服务水平的建议

民族地区有着不同于其他地区的自然特征和社会特点，民族地区的基本公共服务也同样具有特殊性。为了让改革与发展的成果惠及全体人民群众，推进区域基本公共服务均等化，需要进一步完善民族地区财政转移支付制度，实现社会公共资源的有效利用，消除不同地区居民基本权利在实际中存在的不平等，不断实现实质上的平等，促进民族关系和谐，实现社会公平正义。

增加民族地区转移支付比例。《民族区域自治法》第六十二条规定：“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。”

目前，在整个转移支付体系中，专门针对民族地区的民族地区转移支付，最能体现对民族地区财政支持，均衡区域基本公共服务差距的效果最为明显，但所占比例最小，2010年，民族地区转移支付在民族地区所获得的所有转移支付额度中，占比约1.5%，所能发挥的实际效应较为有限。经济学中的“效用最大化”理论认为，同样数量和质量的消费，对于不同层次的需求来说，效用不一样，对于最迫切的需求，效用最大。民族地区对基本公共服务的需求明显迫切于其他地区，在一定数额基础上增加的转移支付，对其他地区来说是 “锦上添花”，对民族地区则是“雪中送炭”。

另外，经济学中的“边际效用递减”理论认为，随着消费量的增加，增加的效用即“边际效用”是递减的。在转移支付“边际效用”同样都会出现递减现象的前提下，与民族地区相比，其他地区的“边际效用”递减将会更明显。因此，应该进一步增加民族地区转移支付的额度，使其占整个转移支付额的比例能逐年有所上升，推进民族地区基本公共服务的发展，逐步缩小与发达地区的差距。

提高民族地区一般性转移支付系数。一般性转移支付的主要目标是平衡各地区之间的财力差距，促进基本公共服务的均等化，在具体实践中，采取因素法进行分配。考虑到民族地区基本公共服务供给和需求的特殊性，在核定民族地区标准财政支出和确定转移支付系数时，应将加快发展基本公共服务作为基本因素予以考虑，“完善成本支出差异体系，客观反映民族地区相对较高的成本”，在量化公式中，除了统一的量化因素之外，还应加入反映民族地区行政成本、维护边疆安全与稳定支出、生态环境保护等特殊性因素。

设立民族地区基本公共服务专项转移支付。在转移支付制度体系中，专项转移支付属于有条件拨款，是中央政府为了达到特定的政策目标或促进地方设置或增加某些项目的支出，拨给地方政府特定用途的补助资金，拨付这些资金时，既规定了其使用方向，又附加配套比例及其他各种要求。

当前，中央对民族地区的专项转移支付规模较大，种类较多。但仍存在一些问题，诸如资金管理过于分散，条块分割，导致在使用上的浪费现象严重；另外，由于专项转移支付预算管理不透明，导致部分专项资金分配不及时，未按规定的时间落实到项目单位，层层滞留，资金使用效益低下；同时，因民族地区财力有限，可用财力难以适应快速增长的支出需求，挤占、挪用上级补助的专项资金现象也时有发生。因此，建议对民族地区设立基本公共服务专项转移支付。

统筹规划，建立规范、透明、科学、合理的分配机制和长效机制，并加强监督检查和绩效评估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。在专项转移支付资金分配比例的确定上，一方面要对民族地区进行倾斜与照顾，另一方面，要对基本公共服务项目进行倾斜。因为基本公共服务是一个社会的底线公平，给不同地区的居民提供最基本的保障和同等的发展机会，对于促进人的全面发展，实现地区和谐稳定意义重大。

将对口支援政策完善为发达地区对民族地区的横向转移支付。国际上，财政转移支付的基本模式有两种：一种是单一的自上而下的纵向转移支付，另一种模式是以纵向为主、纵横交错的转移支付，目前，德国、瑞典、比利时等国家实行纵横交错的转移支付制度。

目前，我国区域经济发展极不平衡、基本公共服务水平差距过大，有必要借鉴国外横向转移支付的经验，构建一种实际可行的横向转移支付模式，推进区域基本公共服务均等化。尽管目前我国尚未建立起完善的横行转移支付制度，但长期以来东部发达省份对西部民族地区的对口支援，其实也体现了横向转移支付的性质。

尤其是在汶川灾后重建的过程中，经济发达省份对受灾民族地区的对口支援发挥了不可或缺的作用。但当前，对口支援政策更多地表现为一种应急处理，尚未形成制度，因此，有必要将对口支援政策完善为横向转移支付制度，重点解决由于各地区之间的财政收入能力差异以及提供相同的公共服务所存在的成本差异而造成的地区间基本公共服务水平的不均衡问题。这样，既“有助于减轻中央财政集中度，变‘暗补为‘明补，调动地方积极性，缩小两者的财力差异，谋求经济的整体共赢与和谐发展”①，同时也有助于促进民族关系和谐及社会稳定。

【作者单位：包头师范学院马克思主义学院；本文系内蒙古自治区高等学校科学研究项目成果，项目编号：NJSY12208】

【注释】

①王玉玲：“论民族地区财政转移支付制度的优化—基于历史和现实背景的分析”，《民族研究》，2008年第1期。

责编/张蕾