农民生态权益法律保护初探

王锦慧　王文昌

【摘要】农民生态权益在党的十八大后首次被提出，它具有客观性、基础性、均等性的特点。由于经济发展方式不合理，我国农民的生态权益受到很大损害。文章认为，应建立法律为核心的生态权益保护立法体系和科学有效的生态权益保护司法体系，培养农民在生态权益保护中的法律意识。

【关键词】农民 生态权益 基础性 法治建设

生态权益与经济权益、政治权益、社会权益、文化权益一样，都是社会主义人权的重要组成部分，是马克思、恩格斯弱者权益保护思想的一项重要内容。党的十八大报告提出，建设中国特色社会主义，由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”拓展为包括生态文明建设在内的“五位一体”。作为这种新的发展方式和意识形态的反映，保障和发展农民在生态文明建设中的权益，成为摆在研究者面前的重要课题。

对生态权益概念的考察

“生态权益”一词是一个中国语境下的概念，常以“生态人权”、“生态权利”等表述出现。在党的十八大完整地提出生态文明建设之后，学术界才开始关注该课题。目前最完整的表述是：“生态权益就是人在与自然界发生关系的过程中对于自然环境的基本权利以及行使这些权利所带来的各种利益。如占有、利用以及享受自然环境资源的各项权利以及所带来的各种利益。”①无论对生态权益作出怎样的阐述，其基本内涵与其他权益一样，包含权利和利益两个方面。从权利方面来讲，生态权益与经济、政治、文化、社会权益一样，是法律赋予公民的基本权利，任何公民对自然环境资源的享有具有不可侵犯的自由和利益。从利益方面来讲，生态权益的保障贯穿于每个人的日常生活，既包含对各种自然环境资源的平等享用，也包括合法从中获取物质或精神的需求。从权益的层次来讲，生态权益是最基础的权益，它保障着人的经济权益、政治权益、社会权益和文化权益的获得与实现。

农民生态权益的特点

客观性。人类的发展经历了原始文明、农业文明和工业文明等不同的发展阶段。工业文明阶段对生态的破坏和摧残严重损害了人类的生存和发展等基本需求。现实要求对工业文明进行反思，开创一种新的生态文明来延续发展。无论在哪种文明形态下，农民对生态权益的需求都是客观存在的，它伴随着人类的产生发展而产生发展，受自然规律支配，不以人的意志为转移，但会受人类活动的影响。

基础性。农业是利用自然资源进行生物性生产而获得物质资料的产业。农业生态环境是以农业生物为中心的周围事物的总和，②它最显著的特点是在整个生态环境中处于基础性地位。农民生态权益的的实现，是其他权益实现的前提和保障。没有生态权益，经济权益、政治权益、社会权益和文化权益就无从谈起。生态权益没有最高标准，却有最低标准，即要满足农民生存发展的基本需求。

均等性。生态权益的均等性体现在对自然资源的平等利用和公平分配方面。对资源的利用要符合自然布局的规律，不能过度开发利用。阳光、土地、水、森林、草原等农业生态要素，根据《宪法》或相关法律规定，属于全民或集体所有，禁止任何人用任何手段据为己有。无论性别、年龄、职业、收入、地域，所有公民都可以平等地享受到利益，特别是农村和贫困地区。

农民生态权益保护的现状

由于经济发展方式不合理，农民的生态权益受到很大损害。我国农村生产力发展水平仍处于较低水平，农业发展模式单一，大部分地区主要依靠资源消耗实现农业经济增长。部分地区片面追求经济发展速度，过度消耗自然资源，忽视生态环境的保护；尤其是改革开放后异军突起的乡镇企业，大多为重污染型产业，点多、线长、面广，难以治理，极大污染了农村的空气、土地、水源；化学肥料的普遍使用在提高农业产量的同时，也破坏了生态平衡。这些问题直接损害了农民当下和长远的利益，包括生存权、健康权、发展权等基本权益。而作为研究课题，农民生态权益被完整提出是在党的十八大之后，起步较晚，研究领域宽泛，落后于其他权益保护的研究。

农民生态权益保护缺乏针对性立法。现有法律侧重于农业资源环境保护领域，集中于《农业法》第八章，其余散见于《土地法》、《水法》、《森林法》等法律之中。这些法律并非专门针对农民生态权益保护，调整的主要对象是农业环境资源，并非农民权益。例如，针对农民土地权益的保护，多项法律中都有涉及，但对土地补偿、生态补偿的标准及方式等涉及农民具体利益的问题没有规定，导致实践中不少地方政府大肆征收土地的同时却只支付很少的补偿金。

在执法过程中，农民生态权益保护存在环境执法的地方保护主义等问题。环境执法受到党委政府的干涉，极易侵害农民的权益。一些重大污染环境和破坏生态的行为得不到追究，仅通过环境行政执法给予责任人行政处罚，难以维护农民公共利益。在司法过程中，存在立案难、取证难、胜诉难、执行难等问题。由于环境破坏的社会性和广泛性，在环境民事纠纷案件中，受害人往往成千上万，很难组织诉讼。而有些污染事故，破坏了整个农村生态环境，损害了农民的公共利益，却没有对具体的个人和组织造成明显损害，导致法院无法立案。

农民生态权益保护的途径和方法

构建立法体系，让农民生态权益的保护做到“有法可依”。农民的生态权益保护不是一个孤立的部门法律所能胜任的，而应该是一个完整的法律体系。笔者认为，应该构建以生态权益为内容的立法体系，通过法律确认农民的生态权益，明确农民生态权益的具体内容，并对实现生态权益的管理主体、监督机制、程序保障、承担法律责任等问题予以系统规定。为农民生态权益的保护提供强有力的法律支撑，做到有法可依，这是保护农民生态权益的根本前提。农民生态权益保护立法应重点在以下方面开展：一是加快制定《农业生态保护法》。针对一些农村生态破坏中出现的新情况，例如新型化学肥料、转基因农产品等问题，要加快立法弥补空白。二是建立农业资源有偿使用制度和生态补偿法律制度。运用市场规律推进生态权益保护，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。三是健全法律责任追究和赔偿制度，构建让污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复的生态权益保障体系。

完善行政执法体制，为农民生态权益的保护做到“执法必依”。对于农民生态权益的保护，若仅有立法而忽视执法，无异于画饼充饥。因此，做到“执法必依”显得尤为重要。这就要求进一步完善行政执法体制，行政机关在生态环境行政执法中，依法履行职责，加大执法力度；坚持合法性和合理性原则，规范执法行为，做到办事权限合法，办事程序合法；全面落实行政执法责任制，切实维护好农民的生态权益。

健全司法保障体系，为农民生态权益的保护做到“违法必究”。著名法谚“无救济即无权利”告诉我们，权利受到侵犯后，如果无法通过司法渠道获得有效的补救，那么权利的规定就形同虚设。所以健全司法保障体系，筑好最后一道防线，是保护农民生态权益的重要保障。针对我国实际情况，应进一步完善生态公益诉讼制度、环境侵权的证据责任制度、生态权益的赔偿和补偿制度，切实解决立案难、取证难、执行难等问题。

增强农民维权意识和能力，为农民生态权益的保护做到“有法会依”。农民维权意识的匮乏，即使对自身应有的权利不知道也不会行使，是造成其屡受侵害的原因之一。因此，培养农民的权利意识，提高农民借助国家法律实现自我保护的能力，更有助于保护农民生态权益。应针对近年来出现较多的乡镇企业破坏环境、农村水资源污染、生活垃圾处理不当、村干部贪污生态损失补偿款等热点问题，公开环境信息和政策信息公开范围，开展针对性的整治和和宣传工作，加大对农民身边的生态权益纠纷处置力度，从而培养农民的生态权益意识和法律维权意识。要积极开展普法教育活动，为农民提供专业化的法律服务，鼓励保护农民个体或群体对于生态权益的合理诉求，提高农民运用法律的能力和法律维权水平。

结语

农民生态权益问题是伴随生态文明建设的提出而产生发展的，是马克思主义人权理论在实践中的新突破，是全面保护农民权益的基础。农民生态权益保护既是政策问题，又是法律问题，更是实践问题。对这一问题的研究尚处于起步阶段，特别是从法的视角研究的较少，有待于从理论和实践两个方面加强。理论层面，应深化对生态权益内涵和外延的理论研究，防止将生态权益仅停留在环保层面，还应深化对农民权益保护立法的研究，构建“五位一体”的系统化理论体系。实践层面，应推动农民生态权益司法、执法、守法等环节的创新和探索，实现“法的权利”与“现实利益”的真正统一。

【作者分别为山西农业大学公共管理学院讲师，山西农业大学公共管理学院教授、硕导；本文系山西省科技厅软科学项目“城镇化进程中失地农民可持续生计问题研究”成果，项目编号：2011041042-02】

【注释】

①方世南：“生态权益：马克思恩格斯生态文明思想的一个重大亮点”，《鄱阳湖学刊》，2011年第5期，第6页。

②张从：《农业环境保护概论》，北京：中国农业大学出版社，1998年，第8页。

责编/边文锋