城镇居民养老保险与相关制度的衔接问题

王雪仿

摘 要：2011年7月1日启动城镇居民养老保险试点工作，到2012年基本实现城镇居民社会养老保险制度的全覆盖。2012年11月我国人力资源与社会保障部发布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》，从政策方面给我国城镇居民养老保险和城镇职工养老保险、新型农村养老保险之间的相互转换衔接提供了改革方向。但从《征求意见稿》中可以看出改革仍存在问题与困境。本文将简要介绍城镇居民养老保险与其他两类保险衔接的问题，并提出完善建议。

关键词：城镇居民养老保险 衔接问题 完善建议

一、背景

目前我国覆盖城乡的社会养老保险体系主要由城镇职工养老保险、城镇居民养老保险和新型农村养老保险构成。虽然在建立覆盖城乡的社会养老保险制度方面取得了较大进展，但是我国在建立社会保障制度时仍遵循了城乡二元化的社会结构模式，三种养老制度方面存在明显的差异性，不利于城乡统筹发展战略的实现。

二、《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》简介

2012年11月，为了尽早解决不同养老制度之间的衔接问题，我国人力资源与社会保障部发布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》。

（一）适用人群

虽然政府发布了《征求意见稿》，但是此《征求意见稿》仅适用于在职保、新农保、城居保这三种制度中参加过两种或两种以上制度的人员其次，《征求意见稿》适用于尚处于缴费期、未领取养老保险待遇的参保人员。已按国家规定领取各制度养老保险待遇的人员，不适用该《意见稿》。

（二）适用条件

根据《征求意见稿》规定，参加职保缴费年限满15年（含依据有关规定延长缴费年限）的，可以申请从新农保或城居保转入职保；职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入新农保或城居保。参保人员无论是从新农保或城居保转入职保，还是从职保转入新农保或城居保，都将个人账户全部储存额随同转移。

三、存在的问题

《征求意见稿》的发布可以说对城乡养老保险制度统筹有一定进步，但仍不是真正意义上的制度转移方案，条件略显有些苛刻。它依然是在维护这种破碎的、分层化的养老保险制度，因此，治标不治本，难以达到预期的效果。

而且，该《征求意见稿》对职保向新农保或城居保转移的，规定不转移职保统筹基金。但是，我认为这样的安排并不合理，《征求意见稿》的目的是要清除双重参保的情况，这是政府在设计养老保险制度时产生的问题。但是现在的问题，就是该如何看待之前的权益问题。在参保城镇职工养老保险的过程中，供职单位所缴纳的20%的部分虽然是纳入统筹基金，但这与参保人却有着紧密的联系，也可以理解成是参保人辛苦工作带来的对整个城镇职工养老保险的贡献。因此，在职保缴费年限不足15年，申请从职保转入新农保或城居保时，职保统筹基金的部分也应该考虑进去。因此，如果忽略统筹基金，对转移养老保险的个人而言必然会造成损失。

四、关于城镇居民养老保险与相关制度衔接问题的完善建议

（一）关于城镇居民养老保险与新型农村养老保险的衔接

2012年新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度已在全国各地全面实施，目前已经覆盖4.59亿人（其中缴费人员3.28亿人）。新农保和城居保在制度模式、基金筹集方式、个人账户规模、养老金计发办法等方面是一致的，但在某些方面仍有不同。我认为应及时对新农保和城居保中不一致的地方予以纠正，保持政策的连贯性和一致性；对一时难以统一的地方，采取逐步过渡的办法达到最终一致的目的。对领取新农保基础养老金人员要求子女参保（续保）的限制条款，与城居保不一致，造成新的城乡差别应予取消。同时为了不影响青壮年农村居民参保，一时难以取消的地区，可以对新农保正常参保（续保）人员，如果家有领取基础养老金的老人给予额外补贴的过渡办法。

（二）关于城镇居民养老保险与城镇职工基本养老保险的衔接

虽然，《征求意见稿》对重复参保和职保与城居保之间相互转换的问题做出了规定，但只是简要说明。我认为出台具体的双向转移政策，建立城居保与城镇职工基本养老保险合理的互转通道才是未来的发展方向。具体做法是：

一是城居保转为职工保险。将参加城居保人员的个人账户全部的本息总额，并按当地以灵活就业人员身份最低缴费标准折算成缴费年限，时间序列自后往前折算，折算年限不超过15年，按照职工保险的规定和缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应职工保险待遇。

二是职工保险转为城居保。将参加职工保险人员的个人账户和统筹基金中的一部分，并入城居保个人账户。统筹基金并入城居保的比例可以采用阶梯式的方式，参保人参保年限越长统筹基金中并入城居保个人账户的比例就越高，梯度方式有利于效率与公平的相互平衡。最后将转换部分按当地相对应的城居保缴费标准折算成缴费年限，时间序列自后往前折算，折算年限不超过15年（原个人缴费部分财政不再补贴），同时应按照城居保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应城居保待遇。

（三）跨地区保险关系转移衔接

目前城居保跨地区保险关系转移目前仍是个肓点，有部分地区只能实行在其统筹区域内的保险关系转移。对于这种情况有以下几个方法可以解决：一是提高统筹层次，逐步向地市级、省级过渡，最终达到全国统筹的目标，实现公共服务均等化，避免制度“碎片化”。二是逐步推行全国统一的信息管理系统，纳入社会保障信息管理系统建设，为全国性跨地区保险关系转移构建操作平台。三是人力资源和社会保障部尽早出台具有可操作性跨地区保险关系转移办法。