基于协同理论的公检法协作制约模式创新

卓黎黎

[摘 要]我国现行法律关于公检法三部门关系的规定，与协同理论的核心思想相契合，以协同理论为视角，深入研究当前我国公检法协作制约模式，具有一定的现实可行性。针对实践中出现的制度缺陷和弊端，立足管理学的基本理论，运用协同理论对公检法三部门在中国诉讼结构中的定位进行解释，深入探寻三部门关系模式创新的新思路，以期为构建科学、规范、全面、系统的检察机关业务管理模式奠定良好的外部基础。

[关键词]公检法；协同；制约；模式

[中图分类号]D920.0 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）08 — 0037 — 02

协同概念，最早是由美国著名战略管理专家伊戈尔·安索夫，在欧洲和美国研究公司多元化经营的过程中，作为公司经营发展的战略要素之一提出的。〔1〕1970年，联邦德国物理学家赫尔曼·哈肯（Herman Haken）在斯图加特大学演讲中首次提出协同学一词，随后又多次在学术会议、学术论文中系统、明确地予以表达，协同开始被作为一门独立学科进入研究视野。同时期，西方发达资本主义国家掀起了旨在“重塑政府”、“再造公共部门”的新公共管理政府改革运动。强调合作、协调、配合的协同理论，逐步成为公共管理领域寻求解释政府内外关系基本规律的工具之一，也逐步成为新公共管理改革路径选择的重要理论支撑。近些年，协同理论在行政管理领域得到进一步发展，内涵和外延也不断被丰富和拓宽，如“合作政府”、“整体性政府”、“协同治理”等概念的相继提出，无疑受到了协同理论的影响和启发，同时也为政府体制改革的实践提供了借鉴思路。

一、协同理论与公检法协作制约模式的逻辑关联

我国《宪法》第135条规定：人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》对此作了同样的规定。在我国，检察机关和公安机关、法院同属于司法机关，尽管职权分工不同（即“分工负责”的原则），但行使职权的目标和任务却是一致的，都是为了查明案件事实、追究犯罪、维护社会公平正义，促进社会和谐稳定。而实现这些目标任务的途径正是要依靠三机关之间的上下衔接、协调一致，即“互相配合”。同时，三机关在实现目标任务的过程中，并不是简单的力量相加，更不是无原则的合作，而是通过诉讼职能的分工和程序上的设置，相互约束、相互制衡（即“互相制约”的原则），以及时纠正错误或防止发生错误，从而才能保证准确执行法律，做到不错不漏、不枉不纵。因此，从管理学的角度来看，“分工负责、互相配合、互相制约”原则，恰恰揭示了公安、法院和检察机关三机关的合力作用对实现司法职能的重要意义，这与协同理论所强调的“通过诸要素和子系统的合力作用产生整体功能大于部分功能之和的效应”这一核心精神，在本质上是一致的。

二、公检法协作制约模式的现实解读

（一）当前我国检警协作制约模式的现状分析

当前我国，从组织系统的层面来看，公安机关隶属于政府，是国家行政机关的一种，行使的是行政执法权；而检察机关是司法机关，承担国家司法职能，行使国家司法权力，即国家检察权和法律监督权。〔2〕从诉讼程序的层面来看，公安机关是侦查犯罪的主要力量，在法定的管辖范围内有权单独开始一切刑事犯罪的侦查活动，也有权决定侦查是否终结，以及撤销案件、释放犯罪嫌疑人等，可不受检察官的监督和约束，不受检察官的指挥和调遣；而检察机关不是侦查主体，没有侦查权，不参与公安机关的侦查活动，只是在侦查阶段可以实行立案监督，在审查起诉阶段可以要求公安机关补充侦查或自行侦查、作出起诉或不起诉的决定等；〔3〕但两者在职权行使上存在相互制约关系，如检察机关的审查逮捕权，公安机关对不批准逮捕的决定可以要求复议以及向上一级检察机关提请复核；检察机关对公安机关还可以开展单向的监督。因此，我国的检警协作制约模式是建立在宪法规定的“分工負责、互相配合、互相制约”原则基础上，但又以检察机关的法律监督职能为基础的一种具有鲜明特色的模式。

（二）当前我国检法关系的现状分析

检察机关和法院之间的协作制约主要体现在审判程序中，检察机关通过行使公诉职能启动审判程序，并为法院的审判活动设定范围和对象；但是，法院是审判活动的主体，法院经过审判对检察机关的公诉活动构成一种检验，而只有法院经过审判之后做出的判决才是终局裁判。此外，我国法律还赋予了检察机关对法院开展刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼审判的监督权，此时的检法关系就是监督与被监督的关系，“检察机关对审判活动的监督，具有引起法院对自己的有关行为或决定进行在审查的效力”。〔4〕

（三）现行公检法制约协作模式存在的弊端

长期以来，我国的检警协作制约模式对于全面实现刑事司法的任务发挥了积极的作用。但是，从实践运行的效果来看，实质上存在的警主检辅、侦查主导格局，有悖宪法原则；公诉职能在一定程度上从属于、依附于侦查职能，检察机关的审查起诉基本成为对公安机关侦查结论的确认和维护，〔5〕有悖宪法规定的分工负责、互相制约的原则；公安机关对检察机关的制约功能难以落到实处；检察机关开展监督的效果不甚理想。对于检法协作制约模式，学界也持有不同观点甚至质疑。如有学者认为：检法之间的互相配合关系破坏了法官在刑事审判中的中立地位，加剧了诉讼中控辩双方的不平等，一定程度上忽视了刑事诉讼的规律性以及检察机关和法院在诉讼中的权能属性，从而为刑事诉讼的科学运行造成了一定的负面影响。〔6〕还有学者认为：控审关系或者说检法关系本质上应当是一种制约关系，强调检法之间的互相配合、通力合作，共同打击犯罪，无疑将破坏这一关系的基础，使国家权力失去制约，并对被告人的人权保障构成重大威胁。〔7〕

三、创新公检法协作制约模式的基本构想

着力于中国司法制度的历史背景，立足当前司法体系的现实背景，应该在“分工负责、互相配合、互相制约”这一宪法原则的指导下，保留公检法三机关现有的职能分工，对其协作制约模式进行不断完善和改进，促进三机关在实现刑事诉讼价值目标过程中的真正协同。

一是创新公检法的协作模式。公检法三机关的协作不是置法律规定和诉讼规则不顾，不是消除三机关各自的独立性和权力分工，也不是面对事实认定和证据采纳的质疑时共同商讨如何淡化甚至掩盖问题，更不是取消或限制检察机关的监督权，而应当把协作的重点放在消除分歧、增进共识、促进刑事案件依法正确处理等方面。要通过健全公检法“三长”联席会议、对口部门定期及时会晤联系、重要案件相互联系、重要会议相互参与等工作制度，建立与公安、法院的沟通协调长效机制，统一执法标准，系统研究存在的认识分歧，认真解决各个执法环节考评机制不协调的问题。对于疑难案件，坚持互相配合和依法制约并重，明确哪些案件和问题可以或不应通过协调解决，进一步细化、统一证据标准和认定错判的证明标准，切实防止在重大问题上任意违反法律原则，不能为了形成工作合力而互相妥协迁就，确保审判机关、检察机关依法独立公正刑事审判权、检察权。

资源共享是公检法协作模式的重要内容。资源包括信息资源和人力资源，对于前者，公检法三机关可以通过邮寄、建立局域网等形式或载体，相互交流工作经验、工作动态、收结案情况、调研、应用法学研究成果、疑难问题探讨、典型案例等有关情况和信息，实现司法信息、司法统计数据资源共享；对于后者，可以建立干部挂职交流制度，对三机关的主要领导、分管领导、中层领导、办案人员以及工作需要频繁接触的有关人员，在保留必要的业务骨干和保证正常用业务工作开展的前提下，由同级党委、人大负责，有计划、分期分批地在本地本行政区域内进行轮岗交流。〔8〕

二是创新公检法的制约模式。检察机关对公安、法院的制约主要通过行使法律监督权来实现；公安机关对检察机关的制约体现在其侦查活动的质量直接影响到检察机关公诉活动的效果；法院对检察机关的制约则体现在审判程序中。当前，检察机关在行使法律监督权的过程中，需要突出解决的首要问题是切实转变监督观念，创新监督措施，改进监督方式，努力做到敢于监督、规范监督、理性监督。在监督方式上，积极探索，综合运用抗诉、纠正违法、检察建议、违法行为调查等监督手段，监督纠正有罪不究、裁判不公、超期羁押等违法行为。在监督重点上，坚持把个案监督与类案监督相结合，适时开展专项监督，集中监督纠正带有倾向性、普遍性的问题；坚持把日常监督与查办案件相结合，加强诉讼活动中渎职行为的法律监督，认真开展司法工作人员渎职违法行为调查工作，严肃查处充当黑恶势力“保护伞”和执法不严、司法不公背后的职务犯罪。此外还要正确处理好监督与支持、配合的关系，促进检察监督与内部纠错机制相结合，完善与公安、法院的沟通协调机制，实现良性互动。

在当前中国特色社会主义司法制度中，各级党委政法委员承担支持和监督政法各部门依法行使职权，督促、推动大要案的查处，研究和协调有争议的重大疑难案件等职能。创新公检法协作制约模式，同样要创新政法委对政法机关的领导方式，应當把其职能定位于政治领导、思想领导和组织领导，即对政治意识、政治路线、党的政策理解、执行方面的领导，而不能直接干预公检法机关具体的案件侦查、起诉和审判等业务工作。〔9〕从宪政体制的层面对政法委与公检法三机关的关系进行调整，或许应该是未来司法改革乃至整个政治体制改革的努力方向。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张创新，等. 协同执行：政府执行力提升的新路径〔J〕. 黑龙江社会科学，2012，（05）.

〔2〕张文显. 法理学〔M〕. 北京：高等教育出版社，1999：309.

〔3〕袁劲秋. 我国检警关系的现状与重构〔J〕. 政法学刊，2002，（04）.

〔4〕孙谦. 中国检察制度论纲〔M〕. 北京：人民出版社，2004：93.

〔5〕陈兴良. 警检关系的构造〔C〕//樊崇义. 刑事审前程序改革与展望，北京：中国人民公安大学出版社，2005：388.

〔6〕陈玉忠. 关于我国刑事诉讼中检法关系的几个问题〔J〕. 河北法学，2005.7：85-86.

〔7〕谢佑平，等. 分工负责、互相配合、互相制约原则另论〔J〕. 法学论坛，2002，（04）.

〔8〕柴建国、王燕霞. 法检和谐——构建和谐社会的重要内容〔J〕. 河北法学，2006，（08）.

〔9〕韩大元，等. 法院、检察院和公安机关的宪法关系〔J〕. 法学研究，2011，（03）.

〔责任编辑：杜 宇〕