试论缩小我市城乡、区域间社会保障差距的解决途径

李耿

摘 要：本文从我市实际出发，通过对城乡、区域社会保障现状分析，明确了缩小我市城乡、区域社会保障差距的目标任务，提出了对策措施。

关键词：社会保障； 城乡差距； 解决途径

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2013）08-172-003

社会保障作为公共服务的一项基本内容，城乡之间在保障项目、覆盖范围、保障水平、筹资方式等方面存在较大差距；由于经济发展水平的不同，区域社会保障差距更大。

一、我市城乡、区域社会保障差距现状

1.我市城乡社会保障现状分析

到去年底，我市已基本建立了覆盖城乡的社会保障体系，全市社会保险五项险种累计参保1296万人次，其中基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险的参保人数分别达到268.88万人、334.37万人、229.58万人、221.99万人、241.18万人，养老、失业、医疗保险覆盖率均达98%，居民医保覆盖率达98%以上，城乡居民社会养老保险覆盖率达99%。主要表现在：

1.1养老保险体系健全，统筹层次逐步提高，待遇水平不断提升。建立了以企业职工养老保险为主，企业年金、个人储蓄性养老保险为补充的多层次养老保险体系。全市养老保险基金实现了统收统支。养老保险待遇水平不断提高，连续13年调增企业退休人员养老金，企业退休人员月人均养老金为2285元，升至全省首位。

1.2失业保险制度完善，参保范围逐步扩大，惠及面不断拓宽。根据国务院颁布的《失业保险条例》，我市出台了失业保险地方法规《南京市失业保险办法》（市政府令第206号），统一了城乡失业保险工作，从制度上、政策上完善了我市失业保险体系。

1.3医疗保障制度实现了面向城乡居民及各类从业人员的全覆盖。随着南京市城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度等一系列制度的相继建立和不断完善，我市目前已基本确立了覆盖城乡的医疗保障体系，实现了医疗保障制度层面对城乡居民及各类从业人员的全覆盖，建立了城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。

1.4工伤保险政策健全，参保范围逐步扩大，经办业务统一规范。我市自1997年起实行工伤保险制度以来，工伤保险政策不断完善，参保范围不断扩大。2007年以来，我市着手解决企业参加工伤保险前的“老工伤”问题，逐步将老工伤待遇纳入工伤保险基金管理，切实将国有企业、原国有破产改制企业“老工伤”及工亡职工供养亲属全部纳入工伤保险统筹管理。

1.5农村养老保险工作取得突破性进展，农村居民享有基本养老保障。我市出台了《南京市新型农村社会养老保险办法》（宁政发[2008]113号），将农村居民全员纳入新农保制度，从2008年7月起开始实施新农保制度，经过两年多的实践，截至2011年5月底，全市已有118.9万农村居民纳入，保险覆盖率达99.5%， 农村老年居民养老补贴领取人员41.6万人，发放率达100%。

1.6新型农村合作医疗加大对弱势群体的扶持，参合农民逐年增加，实现全覆盖。从2003年起，我市就在各郊区县全面实施了新型农村合作医疗，八年多来，在解决农民看病难、看病贵的同时，农村因病致贫现象得到了有效缓解。

我市社会保障工作虽然开展良好，但由于经济发展的不平衡，城乡之间在社会保障上还存在较大的差距，主要表现在：

一是待遇水平上有差距。从医疗保险、诊疗范围、个人负担比例等方面看，居民医保远好于新农合。农村养老保险方面，目前，新农保养老金人均月领标准95元，只占企保养老金人均月领标准1700元的5%；农村老年居民养老补贴月领标准60元，与2008年同步实施的城镇老年居民月领标准200元也存在不小的差距。工伤保险方面，除南京城区、江宁区外，六合、浦口两区和溧水、高淳两县由于职工平均工资、最低工资标准及工伤保险缴费基数等各有不同，工伤职工的待遇保障水平与市级仍有一定的差距。

二是保障制度上有差异。主要是医保、农保方面的差异，其他方面差距不明显。医保方面，现行的三项医疗保障制度是建立在城乡二元经济结构基础之上的，职工医保针对城镇从业人员，居民医保针对城镇非从业人员，新农合针对农村居民。三项医疗保障制度自成体系，虽然具有保险的共性，但在启动时间、筹资方式和水平、针对人群、运作方式、报销比例等各个层面均存在差异。农保方面，农民人均纯收入虽然上万元，但农民可支配收入有限，新农保缴费标准低，目前年缴费标准400元，相当于企保灵活就业人员1个月缴费水平，另外，基础养老金计发标准也相应低。

三是财政支持上有差异。养老保险方面，我市基本实现了“全民养老”。但与城镇老年居民每人每月200元的补贴标准相比，农村老年居民的待遇水平较低。医保方面体现在新农合个人缴费少，财政补助水平高；居民医保个人缴费多，财政补助水平低。目前我市新农合各级财政补助高达80%，主要来源于市、区、街道、乡镇等多级财政，这也导致新农合和居民医保财政政投入不一样。农保方面，市、区、县公共财政对新农保承担一半的缴费责任，考虑到区县财政支付压力，市财政对各区县分别给予补贴，这也是导致新农保发展较快的原因。

四是新农合开展还存在困难。1、新型农村合作医疗管理体系不健全。区县合管办人员偏少。管理190万新农合的南京市各区县，目前只有编制27人。管理组织体系尚不健全，人员及办公经费难以落实。2、筹资标准不高，参合农民的受益水平偏低。我市新农合2011年筹资标准为六合区、溧水县、高淳县不低于每人280元，其他区不低于每人350元，虽然每年筹资提高的幅度还是比较大，但与社会经济发展，与农民的期望还有不小距离。3、信息化建设资金缺乏，运行成本高，存在一定风险。4、对市级以上医疗机构缺乏有效的管理方法和手段。

2.区域之间社会保障差距分析

2.1我市江南、江北和区县之间的差距。在养老保险上，自2010年11月1日起，我市实行了养老保险市级统筹，市本级与江宁区、原江浦县、原六合县全部纳入统筹范围，实行统一的制度政策、缴费标准、支付项目、计发办法、管理规程。而高淳县、溧水县根据我省省级统筹的要求，纳入省级统筹管理，导致管理上有差距。

在失业保险上，截止2011年6月，我市领取失业保险金人员48998人，全市平均保障水平为600元，其中，市本级为608元，三区两县为592元，市和区县在失业保险金领取上差距不大，差距主要体现在低保上。目前市本级和江宁、六合、浦口低保水平均为400元/月，溧水、高淳则为300元/月，主要原因是各区县收入水平有高低，这是造成失业保障水平差异的主要原因。

在医疗保险上，因经济发展水平、人口结构状况、经办管理能力等方面的差异性和不均衡，目前各统筹地区之间的保障水平参差不齐，缴费比例中江宁、六合与市本级一致为11%、其余为10%；缴费基数口径中除江宁、六合、高淳与市本机一致采用单基数，浦口、高淳采用的是双基数；大病救助基金统一为每人每月10元；一次性启动资金除浦口与市本级一致外，其余没有强制规定；一次性调节资金除浦口外，其余没有强制规定或与市本级存在差异。

在农村养老保险上，农村居民较少的栖霞、雨花台、建邺、白下四城区实施了农村居民养老补贴制度，标准为60元；老五县则建立了新农保制度，其中江宁区则制定了居民社会养老保险办法，统一城镇居民和农村居民缴费标准、领取待遇办法，将无其他社会养老保险人员全部纳入居民社会养老保险范围，溧水、高淳将城镇居民纳入新农保制度，按新农保标准发放养老待遇。

在工伤保险上，随着我市工伤保险市级统筹推进力度的加大，全市工伤职工的待遇水平将趋于一致。

2.2与苏南和全国相关城市的比较。医疗保险上，目前南京市与省内苏州、无锡，与邻近省份的杭州市等地相比，在筹资水平、保障待遇水平等方面仍有一定差距。工伤保险方面，我市工伤人员的待遇水平在全国属于较高水平，特别是工伤职工与用人单位解除劳动关系时，一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金在全国应属于最高水平，甚至比北京、上海、广州、深圳等一线城市还要高。农保方面，目前省内的无锡和常州、省外的北京、天津、重庆、杭州、成都等城市都建立了城乡居民一体化的居民养老保险制度，统一缴费标准和待遇水平，缩小我市城乡社保方面的差距是下一步应该解决的目标。

三、缩小城乡、区域社会保障差距的基本目标

建立全民共享的养老保险制度、机制和体制。实现养老保障对象的全民化，养老保障水平适应经济社会发展和各方面的承受能力，保障方式多样化、筹资渠道多元化、管理服务社会化。

进一步完善失业保险制度，继续将失业保险由被动的保障向主动的保障转型，放大失业保险促进就业的作用，使失业保险保生活、促就业与预防失业的功能比重更趋合理，不断探寻构建更积极更公平合理的失业保障机制。

扩大医疗保障覆盖面，将非公经济组织从业人员、农民工、灵活就业人员、外来务工人员作为扩面重点，力争做到应保尽保。建立医疗保障待遇合理增长机制，提高基本药物医疗保险支付水平，职工医保制度规定范围内住院医药费报销比例达到85%以上，门诊统筹基金报销比例提高10个百分点，居民医保和新农合制度规定范围内住院费用报销比例达到70%。

加大工伤保险扩面力度，做到应保尽保。一是推进机关、事业单位参加工伤保险；二是研究制定到用人单位实习的大中专学生，以及灵活就业人员的工伤保险办法；三是进一步做好农民工优先参加工伤保险工作。全面实现真正意义上的市级统筹，即统一参保范围和对象、统一缴费费率、统一基金管理、统一工伤认定和劳动能力鉴定、统一工伤待遇支付、统一业务流程和信息系统。

按照国务院新农保和城镇居民养老保险办法的意见要求，结合我市实际，逐步建立城乡居民一体化的居民养老保险办法，统一保险制度、统一缴费标准、统一保险待遇、统一衔接办法、统一基金管理，将城镇和农村居民全员纳入，实现社会保险城乡一体发展。

四、缩小城乡、区域社会保障差距的对策措施

1.加大社会保障资金投入，拓展新的筹资渠道

1.1增加公共财政投入，优化收支结构。建立完善的社会保障制度是建设社会主义和谐社会的客观要求。要抓住现阶段我国财政收入高速增长的有利时机，进一步完善公共财政支出体制，调整支出结构，加大对社会保障的投入。

一是要更新公共财政社会保障投入理念。在注重社会保障收支短期静态平衡的同时，兼顾长期动态平衡，重视社会保障可持续发展机制建设。利用我市目前人口结构相对年轻、经济增长速度快的战略机遇期，尽快落实做实个人账户资金，发挥财政投入的政策功能，建立名副其实的统账结合的部分积累制度，为应对人口老龄化积累基金。

二是规范公共财政投入制度。从调整公共财政支出增量结构入手，明确将我市公共财政支出增量向社会保障倾斜。每年预算超收的财力，除了保证法定支出外，应主要用于补充社会保障资金。逐步探索建立经常性的财政投入机制，将个人所得税、消费税等部分税种的一定比例用于社会保障，使社会保障的财政投入经常化、规范化、制度化，最终实现法制化，以确保社会保障筹资需要。通过公共财政支出结构调整，争取在“十二五”期间逐步将我市社会保障支出占公共财政支出的比重提高到15%—20%，并且要用法制化手段予以规范和确定。

三是调整公共财政投入结构。立足于“人人享有社会保障”，以社会公平为着力点，逐步创造条件，均衡地向城乡和不同阶层社会成员分配公共财政资源，避免出现因个别群体的社会保障投入过度造成资源分配失衡的情况。完善公共财政对社会保障投入的分配方式，适当控制行政事业单位社会保障支出增幅，将对社会保障投入增量向低收入群体倾斜。

四是合理确定市级和区县的财政投入责任。在界定市、区县政府社会保障事权的基础上，明确规定各级政府应承担或分担的比例，并使之稳定和规范化。对财力薄弱的区县，市级财政要加大转移支付力度，均衡提高全市各区县的公共保障能力。

五是拓展筹资渠道，变现国有资产和国有股权。与调整国有经济战略布局相结合，变现部分国有资产充实养老保险基金。通过产权交易市场出售、转让部分企业的国有资产，也可以通过国有股上市流通出让部分股权或将部分股权收益划出，充实养老保险基金。三是发行部分认可债券和彩票，充实养老保险基金。

1.2建立切实而有保证的农村社会保障资金来源体系。一是逐步提高新农保缴费比例，增加个人缴费和政府补贴标准。同时，提高新农保基础养老金及老年居民养老补贴标准，逐步缩小与城镇居民的养老待遇差距。考虑各区县财政状态，明确新农保养老待遇增发部分由市、区县另行承担，市财政对财力较弱的一区两县可多承担或全额承担。

二是完善缴费型农村养老保险筹资模式的激励机制。为有利于农村居民养老保险制度的建立，鼓励劳动年龄段人员持续缴费，继续对个人账户进行补贴，政府补贴的一个点随个人缴费同期计入个人账户。缴费人员的基础养老金应当高于养老补贴人员，体现缴费与不缴费的待遇差别。对持续缴费人员，基础养老金计发比例应当相应增加，鼓励多缴多得。

2.整合制度，建立完善的城乡社会保障系统

2.1完善企业职工养老保险制度，扩大企业职工参保覆盖面。一是以我市在岗职工平均工资为依据，合理确立企业职工养老保险、社会各类特殊群体养老保障的待遇标准，并控制它们之间的级差水平；二是重点研究有视同缴费年限、无实际缴费年限，到达法定退休年龄，但无法办理退休手续人员的参保养老问题；三是深入推进企业年金制度，分类分批指导有条件的企业实施企业年金，构建多层次的养老保障体系。

2.2扩大失业保险惠及面，调整计发办法，使制度设计更加公平。一是扩大失业保险惠及面。积极妥善做好将被征地人员纳入失业保险范围的各项工作。二是调整失业保险金计发办法。按照失业保险缴费时间的长短来确定不同的失业保险计发比例，缴费时间长的计发标准高。三是继续完善失业保险市级统筹体系。将全市失业保险信息系统、工作流程、业务口径统一到一个层面上来，实现真正接轨，统一全市失业保险业务管理体系。四是加强城乡失业保障政策研究。加强对失业群体的调研，着力建立更加科学、更加合理的失业保障体系。

2.3加快医疗保险市级统筹，提高医疗保障水平，缩小区域间保障水平的差异。目前各统筹地区因区域间人口、经济发展的差异，导致职工医保参保人数、人员结构、基金规模等方面存在巨大差距。为缩小不同医疗保障制度之间和城乡不同区域之间的差距，要按照制度框架、政策标准、待遇水平、经办服务、信息系统“六统一”的要求，加快推进医疗保险市级统筹，建立覆盖城乡的居民医疗保障体系，不断提高城乡医疗保障水平，缩小与职工医保的待遇差距。

2.4加快工伤保险市级统筹，实现工伤保险全覆盖。根据《社会保险法》和新《工伤保险条例》的相关规定，修订《南京市工伤保险实施办法》《南京市工伤保险实施细则》，着力实现有劳动关系的农民工全部参保的目标；研究并提出机关、事业单位人员的工伤保障政策，全面解决公务员和事业单位人员的工伤保障问题；研究非正规就业和灵活就业人员的参保政策，并实现部分非正规就业人员和灵活就业人员参保的目标。全面实现真正意义上的市级统筹，即统一参保范围和对象、统一缴费费率、统一基金管理、统一工伤认定和劳动能力鉴定、统一工伤待遇支付、统一业务流程和信息系统。

2.5强化新农保覆盖率，促进城镇居民养老保险制度的制定与新农保制度的有效衔接。按照国务院城镇居民养老保险办法的意见要求，江南八区建立居民养老保险制度，整合城镇居民和农村居民养老补贴制度，以现有城镇居民养老补贴制度为基础，将城乡居民全部纳入。江宁区、溧水县、高淳县继续按现有城乡一体的居民养老保险模式操作。浦口区、六合区加快提高新农保待遇标准，逐步实现与城镇居民养老保险制度统一衔接。

3.逐步实现城乡、区域社会保障制度的对接

3.1建立完善社会救助制度，推进城乡居民最低生活保障制度一体化建设。以保障城乡困难群众基本生活为目标，以“三个争第一”为标杆，逐步提高城乡低保标准，城乡低保标准增幅高于居民收入增幅，农村低保标准增幅高于城市低保标准增幅，不断缩小城乡差距。至2015年，农村低保标准进一步与城市接近。通过提高城乡低保标准、完善专项救助政策、加大公益性岗位对低保对象的倾斜力度等措施，形成具有较高水平、体现南京特色、满足困难群众多方面需求的最低生活保障体系。

3.2推行和完善新型农村医疗合作制度。随着新农合制度的大力推进，广大农民对这项制度认可程度不断提高，工作的重点也从建立制度、提高农民参合率为主转向规范管理、规范服务和提高农民保障水平上来，使得有限的新型农村合作医疗基金为农民发挥更大的保障作用。

一是加强合作医疗管理机构建设。我市近几年参加新型农村合作医疗的人数稳定在190万人左右，2011年筹集资金预计达到6.5亿元左右，大多数郊县将新型农村合作医疗覆盖范围扩大到城镇居民，新农合的工作任务越来越重。各级政府要加强新农合管理机构的建设，按照标准落实人员、编制、办公经费，尤其是明确镇（街）合管办的建设。

二是进一步提高新型农村合作医疗筹资标准。要保证新型农村合作医疗保证水平不断提高，实现城乡统筹，保障新农合的健康持续发展，必须要建立与需求相适应的，与社会发展同步的新农合筹资动态增长机制。

三是加快合作医疗信息化网络建设。在实现区县、社区卫生服务中心及社区卫生服务站计算机联网管理的同时，各社区卫生服务中心要安装HIS系统，加强医疗机构信息化管理建设。建议成立市级新农合结算中心，给予必要的人员和经费，对全市合作医疗进行指导、监督和管理。

四是积极探索付费方式改革。积极探索建立经办机构与定点医疗机构付费方式改革，开展实行门诊总额付费、住院病人按病种付费、按住院控制指标和按床日付费等新农合支付方式改革，降低医疗费用，提高参合农民的受益水平。

3.3建立机关事业与企业统一的基本养老保险体系。一是做好内部基础规范工作。认真做好社会保险基础数据库的维护工作，确保基础数据的完整准确；建立规范的业务经办操作流程，加强内部控制制度建设，使整体社会保险业务操作全流程置于监督之下，杜绝职务犯罪，确保基金安全。二是密切关注国家政策动向，积极调研，做好全面实施统一政策的准备工作。密切关注改革动向，规范完善现行政策、流程；积极应对，努力突破难点、热点问题；要大胆探索，进一步推动机关事业单位养老保险工作创新，做好政策并轨的理论准备。

4.加强基金监管力度，提升社保基金的保障能力

当前和今后一段时期，是加快推进社会保障制度改革的关键时期，建立健全社保基金监督管理机制是社会保障体系平稳安全运行的重要保障，应当着力做好以下几个方面工作。

一是建立长效机制。完善社保基金监督管理制度，优化基金经办业务流程，建立基金管理和经办各环节彼此衔接、互相制衡的内控体系、内外结合的监督体系和基金监管各部门各司其职、各负其责的责任体系，建立基金管理使用信息披露制度。

二是改进监管方式。逐步实现三个转变，即从对社保机构的监督向对社保基金的监督转变，从单一环节的监督向全部过程的监督转变，从事后监督为主向事前和事中监督为主转变，实现社保基金管理的全过程监督。推进社保基金监管软件联网工作，改变监管数据被分割的状况，建立监控中心数据库，集资料收集、分析和反馈于一体，逐步形成统一的预警监督体系。

三是加强社会监督。发展多样的民间监督组织，扩大宣传力度，增强群众对社保基金相关政策的了解，有利于配合和帮助监管部门的工作。

四是加大处罚力度。制定并实施社保基金管理违规违纪行为处分规定，严整基金监管纪律，结合实际制定基金监管法规，对基金管理的重要环节加强监督制约，规范监管行为，严格执行社保基金监管责任制，把责任落实到具体人员。