中美水资源规划环境影响评价制度比较研究

孙嘉悦

【摘 要】随着科学技术的不断进步，世界经济也得到了极大的发展，但在经济发展的同时，人类的生存环境遭到严重破坏，为了实现人类社会的可持续发展，各国采取了诸多措施来保护我们的环境，环境保护的一种重要制度，并在全世界推广开来。我国在上世纪70年代末引进了该项制度，并于2002年通过了《环境影响评价法》，但是我国的环境影响评价制度与美国有较大的差距，尚待完善。本文对中美水资源规划的环境评价制度尽兴比较，首先对两国的立法现状和法律依据进行阐述，后对立法的形式、目的、内容，最后针对我国现存的弊端对其提出完善的意见。

【关键词】水资源规划；环境影响评价制度；中美比较；建议

环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价制度的概念最早是1964 年在加拿大召开的一次国际环境质量评价学术会议上提出的，而最早将其纳入法制轨道的是美国。《中华人民共和国环境影响评价法》于2002年经第九届全国人民代表大会第三十次会议审议通过，自2003年起施行。《环评法》不仅要求对建设项目要进行环境影响评价，而且还进一步要求对土地利用规划，区域开发、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划进行环境影响评价。这将对促进我国经济发展和环境保护的综合决策，并在一定程度上减轻和避免因政策不当对环境造成不可挽回的影响起到积极的作用。2006年国家环保总局颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》，是国务院各部门中第一部具体规定公众参与公共事务的部门规章，也是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件。我国环境影响评价制度是在借鉴外国经验的基础上发展起来的，同时又具有中国特色。

1.中美水资源环境影响评价目的比较分析

1.1美国水资源环境影响评价目的

美国环境影响评价制度的法律依据主要包括：NEPA和《国家环境政策法实施条例》。将美国环境影响评价的目的表述为：“环境影响报告的主要目的是作为一种强迫行动的手段，以确保法律确定的政策和目标能注入联邦政府的现行行动和项目中，它应该就重人环境影响提供充分而公平的讨论，也应该向公众和决策制定者提交合理的替代方案，这些替代方案应该避免或减少消极影响或改善人类环境的质量。”这一制度主要包括两个层而的含义：其最终目的是保障法律的实施；其直接目的是通过强迫联邦政府机构在立法提议和重人联邦行动计划中详细说明对环境的各种可能的影响，为国家环境政策的实施提供强制手段。i

1.2中国水资源环境影响评价目的

1979年颁布的《环境保护法（试行）》借鉴国外的做法，对这一制度作了规定。在具体到各类法律上如对海洋环境影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、水资源环境影响评价、野生动物环境影响评价等作了明确规定。ii

我国战略环境影响评价制度的目的是：第一，预防因规划实施后对环境造成不良影响，第二，实施可持续发展战略，促进经济、社会和环境的协调发展，在从战略管理入手，建立环境与发展综合决策机制，在制定重人经济和社会发展规划进行重要资源开发时，进行环评，以避免因决策不当带来的环境问题，同时也能减少为改正这些问题付出的经济代价。显而易见，我国环境影响评价的终极目的是为了实施可持续发展战略，其直接目的则是“预防因规划和建设项日实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展”。其基本目的是：根据国家规定的建设方针和水利规划基本目标，并考虑各方而对水利的要求，研究水利现状、特点，探索自然规律和经济规律，提出治理开发方向、任务、主要措施和分期实施步骤，安排水利建设全面、长远计划、并指导水利工程设计和管理。进行规划水资源环境影响评价制度对于贯彻可持续发展战略，从根本上解决水资源短缺和水资源配置问题具有重要的意义，同时对政策和规划决策的科学化也将产生重大影响。

从上述中美两国关于水资源的环境影响评价的目的来看，两者都体现了保护和改善环境的精神。但是，两者存在着明显的区别，主要表现在；美国的环境影响评价目的对可持续发展这一理念并未加以规定；而我国把可持续发展作为一项战略在环境影响评价目的中加以明确规定，强调经济、社会与环境的协调发展，与美国相比有一定的进步；美国水资源规划环境影响评价制度对公众参与作出了明确规定，主要通过强迫联邦政府机构公开有关信息，尊重和保护公众的知情权、参与权，来实现对环境的保护；而我国环境影响评价制度对公众参与却未给予足够的重视，这与公众参与在环境保护中的特殊地位极不相称，有必要予以补充；就总体而言，与美国的相比，我国对环境影响评价目的规定显得有些宽泛，可操作性较差，需待在今后的立法中加以修改完善。

2.中美水资源环境影响评价对象比较

2.1美国水资源环境影响评价对象

美国水资源规划的环境影响评价的对象可以归纳为：对公众健康和安全、特殊地理区域、国家历史遗迹和濒危物种的不利影响的程度；行动的环境影响的不确定性及其危险程度；行动的环境影响引起重大争议的可能性；行为成为未来行动的先例或代表的可能性；行为是否分散进行会比集中进行产生较小影响；行动是否可能违反联邦、州或地方的环境保护法。

由此可见，美国规定的环境影响评价的对象是十分广泛的。可以说，不仅包括了项目建设，而且上到政府决策、立法等广阔内容，足见美国对环境影响制度的重视程度。

2.2中国水资源环境影响评价对象

我国水资源环境评价制度的主要内容是：分析水资源条件对规划的保障能力和约束作用，论证规划布局与水资源承载能力的协调性，预测规划实施对水资源可持续利用的影响，提出规划方案调整和优化的意见以及预防或减轻不良影响的对策措施，从宏观层面促进经济社会发展特别是生产力布局、产业结构和水资源承载能力相协调，从战略层面促进水资源可持续利用。

由上可见，同以往相比，我国实施环境影响评价的范围己经由建设项目扩大到具有更大影响的规划，这不能不说是一个巨大的进步。但进步固然可喜，缺憾仍然存在，主要是环评对象规定得仍然不够彻底。现有的机制和环评对象的不彻底，种种因素很难保证评价的客观公正。

3.水资源环境影响评价主体比较

3.1美国水资源环境影响评价主体

水资源环境影响评价主体一般包括以下几个主体：行政机构评价者；研究机构评价者；公众评价者；立法机关评价者。

美国水资源环境影响评价的主体是其行为对人类环境有重人影响的联邦政府行政机关。由于需要进行环境影响评价的联邦行动往往涉及多个行政机关，为了明确同一联邦行动所涉及的各联邦行政机关的环境影响评价职责。CEQ条例把这些有关机关分为“领头机关”和“合作机关”，领头机关主持并承担的主要责，合作机关应领头机关的要求确定环境影响评价的范围，提供有关的情报、环境分析技术和人员。与美国不同，我国的环境影响评价报告书一律由项目建设单位委托具备评价条件并取得评价资格证书的单位实施。由此可见，美国环境影响评价是一种自我评价，评价主体就是实施联邦行为的机关本身。

3.2中国水资源环境影响评价主体

我国则不然，评价水资源规划一般由拟订规划的部门进行组织，对于有较强的水资源论证专业能力要求的规划，可组织专门的论证机构进行论证。原则上由规划编制单位和有水资源规划资质的单位联合编制， 因为可以充分发挥二者的优势，同时又互补各自的不足。我国的项目建设单位不能对自己的项目进行评价，必须委托具备评价资质的单位进行评价，这满足了环境影响评价对专业知识的要求，而且有利于保证评价质量。同时水行政主管部门可根据工作开展的需要，尽快推荐一批适合进行规划水资源论证的资质单位。

4.水资源环境影响评价内容对比

4.1美国水资源环境影响评价内容

美国水资源环境影响评价的内容，也就是水资源环境影响报告书的内容。美国环境水资源影响评价的内容可归纳为以下几个方面：各种可供选择方案，包括建议行动和替代行动两类；环境可能受到的影响；各种行动方案及补救措施可能造成的环境后果。

由此可见，美国关于环境影响报告书的内容规定得十分全面，不仅规定了相应的具体内容，而且还考虑到了不同情况下的具体应对对策，规定了多种可供选择的方案，兼顾原则性与灵活性，其制度上高超的技术设计充分体现了对环境影响评价的高度重视。

4.2中国水资源环境影响评价内容

我国环境影响评价的规划的具体范围，由国务院环境保护行政主部门根据全国国务院有关部门规定，报国务院批准。县级人民政府的环境影响评价办法由省制定。

水资源规划环境影响评价制度的主要内容应该包括规划分析、流域或区域环境现状调查与评价、环境影响识别及环境保护目标、环境分析预测与评价、规划方案环境优化必选、环境保护对策措施、公众参与以及对公众意见采纳与否的说明、环境监测与跟踪评价等内容。涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水十保持方案。《水污染防治法》第五条国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。

从我国的有关规定中可以看出，我国关于环境影响报告书的内容只是区别专项规划和建设项目分别规定了相应的具体内容，即仅规定了环境影响报告书的基本要求，而无类似美国有关“建议行动”与“替代行动”之分，这不能不说是一个遗憾。

5.对我国水资源环境影响评价制度的建议

虽然我国水资源环境影响评价制度具有开展时间长、法律法规完善、开展广泛等优势，但我国环评体系、我国环评法本身以及在对环评法的执行中尚存在不足。在环境影响评价对象和范围方面，应该坚持从具体项目评价到宏观活动评价、从具体行政行为评价到抽象行政行为。美国的水资源环境影响评价制度，甚至整个环境评价制度都有替代方案和建议行动，而相对于我国却没有类似的条例和方案。在上述讨论中我国评价水资源规划一般由拟订规划的部门进行组织， 对于有较强的水资源论证专业能力要求的规划，可组织专门的论证机构进行论证。美国委托具有水资源和论证和评价资格的单位进行评价，所以笔者认为尽快推荐一批适合进行规划水资源论证的资质单位。

注释：

i王曦.美国环境法概论「M].武汉：武汉大学出版社，1992

ii汪劲.环境法律的理念与价值追求——环境立法目的论「M].法律出版社.2000年1版

【参考文献】

[1]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京：北京大学出版社，2000.

[2]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

[3]王曦.美国环境法概论[M].武汉：武汉大学出版社，1992.

[4]汪劲.环境法律的理念与价值追求一环境立法目的论[M].法律出版社，2000.

[5]丁伟.美国环境政策法评价[J].北方环境，2003（9）.

[6]孙炳彦.环境影响评价学科建设的几点思考[N].中国环境报，1997-02-15.

[7]赵绘宇.美国环境影响评价制度40年总览及评价[J].当代法学，2010（01）.

[8]（美）J. G.阿尔巴尔，G. W.弗利克等著.美国环境法手册[M].文伯屏，宋迎跃译.北京：中国环境科学出版社，1988.

[9]林芳惠.中美环境影响评价制度比较分析[J].中国水土保持，2005（7）.

[10]吴利桥.水利规划过程中的环境影响评价制度浅析[J].人民珠江，2010（3）.

[11]李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究[M].北京：中国人民大学出版社，2004.