我国职教集团化发展中政府职能的分析和思考

陶李

摘要：职业教育集团化是我国职业教育发展过程中的一个主要举措，旨在建立新型的社会合作伙伴关系，搭建一座政府、学校、企业及相关社会团体之间紧密合作沟通的“立交桥”。它的发展与政府的政策、管理、态度等密不可分。当前我国政府在职教集团中扮演着重要角色，发挥着巨大作用。借鉴国外发达国家和地区的成功经验，我国政府应进一步发挥政府职能，促进职业教育的发展。

关键词：职业教育；集团化发展；政府职能

中图分类号：G71 文献标志码：A 文章编号：1673-9094-C-（2013）03-0010-04

政府职能是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要，依法对国家政治经济和社会事务进行管理时应承担的职责和功能。其内容主要包括统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。[1]职业教育集团是我国经济体制变革和社会转型期间出现的一个必然结果，主要成员包括公办的中高职院校，主要形式为一种半官方的教育联合体。它的发展隶属于教育这一国家主要事务，因此政府在职教集团发展中的功能不容小视。近年来，我国政府相继在政策、制度、资金等方面积极引导和扶持职业教育的集团化发展，虽然取得了一定的成效，但仍然面临着政策落实困难、资金投入不足、集团各成员利益关系协调不畅等问题。因此，对比和分析国外发达国家和地区的成功经验，进一步加强和完善政府职能是促进职教集团运行发展的有力保证。

一、当前我国职业教育集团化发展中

政府职能的分析

（一）政府对职教集团的政策支持

1.政府统筹，职教与区域经济、行业对接

当前我国的职教集团，从联合的紧密程度分为“紧密型”和“松散型”，又根据隶属关系的发展分为“区域型”和“行业型”，但无论哪种类型，都有各级政府的不同程度的参与，由政府统筹规划。[2]职业教育作为一种特殊形态的教育，在市场经济的大环境中，既要实现其教育价值又要发挥出经济价值。我国由于各地区经济、教育发展水平不均衡，所以政府很难在同一个层面上对职业教育集团化办学作出统一要求，鉴于此，各地教育行政部门只能积极联合相关部门，将职业教育集团化发展纳入本地经济社会和产业发展规划，统筹区域经济社会发展与集团学校布局和发展规模，发挥地方及行业在职教集团化中的调控和引导作用，形成职教与地方区域经济、行业的对接。2011年9月，《教育部办公厅关于转发〈北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法〉的通知》（教职成厅函[2011]54号）强调，北京交通行业职业教育办学实行政府主导、行业指导、企业与职业院校共同参与的多元化校企合作机制，遵循自愿协商、优势互补、利益共享的原则，坚持以需求和就业为导向，实现生产（运营）、教学、科研相结合，产业链和教育链、产品链和教学链的深度融合。同年10月，《教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见》（教职成[2011]13号）提出组建一批农业职业教育集团，要求充分发挥农业类行业企业、高等学校、示范（骨干）高等职业学校、科研院所作用，多方推动农业职业学校和涉农专业点建设。

2.探索多元化办学模式，实现新型校企合作

职教集团组建后，职业学校在办学模式上发生了重大的变化，不再沿袭传统的学历教育的办学模式，而是转向政府、学校（院）、行业、企业等多元主体的组合联盟，包括校际合作、校企合作、区域合作、中外合作等。2011年9月，《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成[2011]12号）鼓励地方政府和行业企业共建高等职业学校，探索行业企业与高等职业学校、中等职业学校组建职业教育集团，形成政府、行业企业、学校等各方合作办学，跨部门、跨地区、跨领域、跨专业协同育人的长效机制。可见，职业教育与行业企业的发展密不可分，二者之间互相联系又互相促进。这种多元化办学模式是职业教育与经济社会发展需求相适应，实现新型校企合作的重要途径。

所谓新型校企合作，主要是相对于职业教育中传统的校企合作模式而言。传统校企合作模式即企业向学校提供部分实训场地、就业机会，而学校承担企业培训这一低层次的互动模式。新型的校企合作除了囊括以上内容，更看重学校和企业在深层次上的本质的联系：企业依托所在行业背景，参与学校的专业设置、优化课程结构，建立校园研发基地，实现产学研互动；学校依据企业的要求，积极推行“订单培养”与“工学交替”人才培养模式，加强“双师型”教师队伍建设。[3]

（二）政府对职教集团的管理职能

王平安等在《职业教育集团发展的实践与创新》一书中指出，针对紧密型和松散型这两大类型的集团，各地政府采取了三种主要管理方式，即集团自主发展，政府总结经验、给予推广的模式；政府参与组建，集团自发性发展的模式；政府全程指导、深度参与的模式。

这三种模式都强调了政府对职教集团的以宏观调控为主的管理职能，既要在大方向上把握整个集团的发展，又要给集团发展适当的空间和自主权。以江苏省江都职业教育集团为例，笔者在采访调研中发现，此集团是由9个学校合并而成的实质性的办学主体，是紧密型的职教集团，由政府行使行政职能，在组建及运行上都体现了政府对教育的干预。然而随着集团的逐渐发展，政府的过多干预与集团发展自主性这一矛盾日益明显。

（三）政府对职教集团的资金投入

1.加大投入力度，健全经费保障机制

对于职业教育的投入，通常情况下政府按照学校规模或学校项目为标准来进行预算，以所在学校学生的人数和项目的重要性确定政府的投入。如表1所示，虽然职业教育的投入有所增长，但相对于普通教育，这种投入呈现出极大不足及不平衡的状态。所以，在整体“大职业教育”的背景下，进一步提高新增教育经费中用于职业教育的比例，基本形成促进中等和高等职业教育协调发展的经费投入稳定增长机制任重而道远。

职业教育集团的投入与一般职业教育的投入有所区别。一方面，因为政府的投入对象由原来单纯的职业学校演变为整个职业教育集团，可能是学校或企业，而职教集团的法人身份目前还没能给予明确认可，因此如何确保所有的投入专款专用于职业教育而不轻易流失以及资金投入效益最大化成为现在职教资金投入急需解决的问题；另一方面，由于目前的职业教育集团大多属于松散型联合，国家很难改变以学校为单位的分散投入转向针对一个集团为接受者的集中投入的财政投入政策。但政府可以考虑对集团层面的项目或由集团成员共同承担的项目给予集中投入。如可以对集团及其成员单位共同使用的集团设施设备给予优先考虑。另外，政府在集团运行上要注意设计一些相关制度：如建立一套集团财政运行规范，协助建立集团的财务运营中心和运行体系，以及财务管理、监督机制等来确保集团内的财务运作的正常和经费使用的合理。[4]

2.大力吸引企业投资，形成多元投资主体

国家、企业和个人一直是职业教育重要的三大投资方。因为我国不走教育产业化的道路，职业教育作为一项公共事业服务于大众，所以政府毫无疑问应该是职业教育最大的投资方。表2中以江苏为例，体现了国家对职业教育的投入情况。与此形成强烈对比的是企业对于职业教育的投入少之又少，近年来没有超过政府总投入的1%。与此同时，职业教育及职业教育集团其自身的发展大量事实证明，仅仅依赖于政府的投资办学远远不够。这一状况势必要求充分调动全社会尤其是企业参与的积极性，健全多渠道筹措职业教育经费的投入机制，完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，形成有利于职业教育集团协调发展的政策合力。

二、近年来发达国家职业教育集团

发展中政府的作用

近年来，世界一半以上的职业教育集团化办学的模式主要是以政府为主导，专业为纽带，跨教育类型、跨教育层次、跨行业、跨区域的校际和校企合作为主。其间政府起到至关重要的作用。石伟平老师曾在他的研究中总结了国外政府的五大角色，如图1所示。投资者，即为项目和计划拨款投资，如日本的“官产学结合的日本模式双元制”；购买者，即购买教育及培训的成果，典型的案例是澳大利亚的“新学徒培训制”；统筹者，即统筹集团化办学的资源，以平衡区域发展，以中国台湾地区的区域产学合作中心为代表；协调者，即协调各联盟实体之间的利益关系，典型的案例有英国的高等教育机构同继续教育机构之间的校校合作；规范者，即为职业教育集团化办学制定相关的法律规范，德国政府颁布《职业教育法》、《青年劳动保护法》、《职业教育促进法》、《实训教师资格条例》对双元制作了有关规定，确保这一制度得到了进一步的发展和完善。[5]

总而言之，政府充当这五个不同的角色，每个角色有自己的任务，相互之间保持独立但又相互关联，相辅相成。一方面，政府发挥行政职能，统筹集团的资源配置，运用法律手段，协调联盟各成员间的利益关系；另一方面，建立完善的资金投入制度，发挥政府的经济职能，在财政、税收、建设等方面对企业采取特惠政策，成立专门委员会，帮助集团项目的实施运行，成为调控集团的有力杠杆。

三、国际视野下优化政府职能的对策

（一）转变职能，适应办学体制机制改革的新要求

教育行政部门要根据加强职业教育行业指导的要求，加快转变工作职能、工作方式和工作作风，从直接管理转变为宏观决策，充分发挥统筹、协调作用。要在指导思想、工作方法、机构设置等方面与时俱进。要建立行业指导例会制度，经常性地开展教育行政部门、职业学校与行业企业的对话交流。要将应当或适宜由行业承担的工作，通过授权、委托等方式交给行业承担，并给予相应的政策和资金等方面的支持。要创造良好的政策环境，推动制定实施引导行业企业和社会参与办学的宏观政策、政府购买企业培训实训资源的政策。要鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训。鼓励支持行业组织开展相关职业技能竞赛活动。探索建立评估行业指导、参与职业教育督导机制。政府应通过投资、评估指导等方法引导集团化运作发展方向。教育行政部门要切实加强统筹管理，多策并举，推进中高职衔接、职前职后贯通、职教成教融合、行业企业积极参与的职业教育集团化运作模式的构建。

（二）出台法律法规，明确集团各成员的权利和义务

职教集团的根本运行目的是为了实现学校与企业的双赢。学校加入职教集团是为了寻求更好的发展，在专业设置、学生就业率、教育资源、研发能力等方面得到提高。企业加入集团则是为了增强企业核心竞争力，提高自己的实力，对内做大做强，对外适应国际竞争。双方虽各自有其利益的追求，但这两者并不矛盾。集团建设就是在双方都要求获益的背景下，整合多方利益，寻求利益最大化。而政府法律法规的建设正是双方得以获益的基本保障。

国家应制定相关的法律法规，首先必须规定政府、学校、企业、咨询机构等在集团化运作中的权利与义务。如合作的企业要为学生提供良好的实习基地，培训师资，在学校建立科研机构，以行业为背景，深入学校的教学课程改革；学生在企业学习过程中，要遵守行业规则，保守商业机密。其次，加强政策的执行力，将《国务院大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）中“对通过政府部门或非赢利组织向职业教育的资助和捐赠，按规定享受税收优惠政策”的政策真正落到实处。再次，各级地方政府及教育行政部门应该联手对所属职业教育集团就政策的实施、义务的履行、教学的过程等进行跟踪监管，确保职业教育的顺利开展。一旦发现违规违法行为，要以配套的制度给予惩罚。

（三）创新办学机制，增强职教集团吸引力

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010 —2020年）》明确指出，完善一系列职业教育支持政策，以增强职业教育的吸引力，增加社会投入职业教育的热情。如何实施，笔者认为，首先，政府要切实履行发展职业教育的职责：把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。统筹中等职业教育与高等职业教育发展。健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。其次，要调动行业企业的积极性，通过制定优惠政策，鼓励企业接收学生实习实训和教师实践，促进企业加大对职业教育的投入。建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。再次，改革现行的教学模式和完善就业准入制度。积极推进“双证书”制度，执行“先培训、后就业”“先培训、后上岗”的规定，推进职业院校课程标准和职业技能标准相衔接。让学校的教学与企业生产环境基本吻合，解决一定的就业压力。

参考文献：

[1]郭炜煜，袁名别.市场经济条件下政府职能优化的途径[J].华北电力大学学报（社会科学版），2000（1）.

[2]王平安，郭苏华.职业教育集团发展的实践与创新[M].南京：南京大学出版社，2009.

[3]永康市职业技术学校.构建校企双赢的合作办学模式[EB/OL].（2011-12-01）[2012-11-19].http：//www.sxxzj.com/gfsztw/about.asp？k=8&ccid=news6&id=85.

[4]徐丽华.校企合作中企业参与制约因素与保障措施[J].职业技术教育，2008（1）.

[5]石伟平.境外职业教育集团化的办学经验及启示[J].职业技术教育，2008（33）.

（责任编辑：方健华）