从管制到监管:高校去行政化路径探析

丁欣雨

(青岛理工大学临沂校区，山东 临沂 273400)

“高校行政化”是指高等学校在组织机构的设置及其运作上，与行政机关在体制上有着大体相同的属性。在大学内部，行政权力凌驾于学术权力之上，行政机构成为学校主导部门，大学内部的所有资源配置，无论是经费来源、专业设置、招生计划、职称评定、研究课题、教学方案等，一律由行政官员主导的行政管理系统控制。

近年来，高校行政化现象越演越烈，对外表现为高校依附于政府，丧失独立性，成了政府的附属;对内表现为高校内部管理行政化倾向严重，高校采取了与政府机关相同的管理体制，高校内部已经不再是学术的圣地，学术权力已经沦为行政权力的附庸。高校按照行政体制的结构和运行模式来建构和运行，俨然成了官场，这就严重偏离了大学作为以道德和知识育人的场所，必须以追求知识和学术为目的，以科学精神为核心凝聚力，并且应有某种对绝对精神追求的本质要求。

国内诸多学者针对我国高校行政化现象的实际，借鉴其他国家高校运作实践，对高校去行政化问题提出了自己的看法和观点。概括而言，主要包括以下几个方面:一是建立服务型行政管理;二是改变学在官府的状态，让高校独立自主、法人化;三是重视学术权力，主张教授治校;四是规范行政权力，重视学术自由;五是加强制度构建，界定政府和高校职能，等等。上述观点都为高校去行政化提出了自己的建议和思考，但是在去行政化方面，政府应该扮演什么角色，政府和高校如何定位，还需要我们作出进一步的讨论和思考。

一、高校行政化的现实表现

高校行政化导致行政权力泛化而学术权力边缘化，学术领域成为行政活动的延续和扩张，使高校偏离了大学学术自由、民主管理的轨道。具体主要表现在以下几个方面。

(一)高校内部组织机构行政化

现在我国高校在进行核心决策时是行政主导，学术委员会等学术组织的作用微乎其微。科长、处长可以官员身份对教师进行行政管理，按行政规则运作，不再是服务者，而是管理者、管人者。官僚机构似乎变得更有权力，行事也更独断［1］。霍尔巴赫指出:“中国普通的行政人员，在其他国家应该是给专业领导和专业人员做辅助工作的，而在中国却常常能领导和指挥专家。”［2］

(二)高校学术管理行政化

在高校中，学术事务由不懂学术发展规律的外行来管理，广大学术人员参与管理的最主要形式是座谈会，教师提出的意见大多只此一种形式，往往不了了之，决策权在行政人员方面。最能体现大学学术民主管理的组织形式——学术委员会，但其成员也几乎都是学校、主要职能部门与院系的领导。这些领导倾向于从行政的角度看问题，或倾向于自己部门的利益，从而导致表面上看起来是专家治校，制度完善，实质上还是领导说了算。“在大学里，一个科长就能决定大事，一个处长就握有大权，导致一些高校行政部门背离了为教师、学生服务的本意。”从而在一些高校不同程度地存在“学者谋官、官谋学术”的现象［3］。有些校、院领导者的学术水平并不高，但依靠行政特权，可以获得专业高级职称，可以做学科带头人、研究生导师、项目负责人，而真正有学术水平的教授、专家常常被排除在外。

(三)政府对高校管控全面化

大学行政化有着浓厚的历史根源和社会基础，其中之一是政府对高校进行的全面管理和控制。具体表现在:各级政府都设立了机构庞大的高校行政管理机关。高校实际上成为政府教育行政机关的附属机构;高校正副校长都由上级党政机关任命;高校办学经费由上级行政机关下拨，包括专项费、重大科研项目及经费等;高校的学位授予权、博士点、硕士点、新专业设置、教师编制、高级职称比例，以及高校升格、更名，都要经上级行政机关审批;对高校的考核、评估，是由上级行政机关操办的。总之，在我国，政府行政机关对大学拥有绝对的办学权、管理权、经济权、考评权。

二、高校行政化的原因分析

观念因素和利益因素是我们分析问题的两大基本因素。对高校行政化的原因，从观念和利益的维度分析具有较好的现实性和科学性。

从观念角度来看，中国的学校以官办学校为基础，官本位思想在高校中根深蒂固。中国是一个强调行政级别文化的国度，从历史传统来说，当下中国“教授官员化”“官员教授化”实在是有着特殊的历史背景和民族心理的［4］。特别是建国后，计划经济条件下，我国仿效苏联的模式，对高校采取了集中管理的模式，造成我国大学行政色彩过于浓厚已是不争的事实。与此同时，高校作为党和国家进行思想教育的主要阵地，也需要对高校进行管控。

从利益角度分析，政府是高校的出资者、举办者，谁出资、谁定调是高等教育领域的金科玉律。政府提供了财政支持，自然不会放弃对高校的管控;同时，行政权力还代表真切的利益和特权，代表着既得利益，高校行政权力不仅掌握科研项目、经费分配，还可以判定学术水平的高低。由此，高校的行政权成为稀缺的资源，甚至会出现几十位教授争取一个处长位置的现象。

三、从管制到监管:高校去行政化问题的路径分析

高校去行政化改革并不是不要行政，而是剔除大学的行政色彩、官僚作风，消除我国大学治理中行政权力的过度扩张，回归大学本旨。《高等教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》明确提出:“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”这为我们对高校去行政化改革指明了方向，那就是协调政府和高校的关系，从全面管制转变为依靠法规制度的监管和服务上来，找准位、定好位，处理好政府与高校以及高校内部管理者与专家学者的关系。作为政府要收放结合，强化制度建设，为高校的健康发展提供制度土壤，确立高校办学的主体性地位、办学自主权，确定政府的监管和服务角色;作为高校确定教授、专家在学校发展中的角色，让高校成为办学的主体并承担相应的责任。

(一)尊重教育规律，强化人本理念

尊重教育规律，认清大学本质，树立现代大学理念，是大学去行政化的思想前提。强化学术权力，弱化行政权力，必须坚持以人为本，专家、教授治校。高校的科层化，必然导致教授的权力受限，不能激发起这一学术群体成员的强烈的参与意识［5］。政府要不断深化教育改革，转变教育观念，转变过去那种全面干预的管理模式，制定运行规则、规范法规制度，变管理为服务，树立以人为本的管理理念。

(二)改革内部管理体制，构建服务型高校

高校去行政化的实质在于剔除行政化色彩，由行政本位、官本位转为校本位、教授本位。因此对高校而言，必须改革现有管理体制，构建以学术、学者为中心的服务性组织机构。

1．紧紧围绕教学科研的实际需要，对高校行政组织进行整合，合理地设置组织架构。实行“扁平化”管理，强化宏观政策制定、监督，过程管理、技术管理权力下移，充分利用有限的资源，搞好管理服务工作。

2．规范专职行政人员及其权力。专职行政人员应正确的定位和认识自己的权力，不能因为掌握着各种有形、无形的资源而自以为是，觉得应该凌驾于专家、教授之上。学校应通过规章制度合理界定专职行政人员的角色和职责，依靠制度对行政人员严格管理，规范他们的行政行为，保证行政人员和行政权力更好地为学术服务，为师生服务。

3．协调学术权力和行政权力的关系，推行教授治校。作为国家思想政治教育的阵地，高校承担着政治思想教育和意识形态教育的功能，这是贯彻党和国家方针政策的一个重要环节。因此行政权力的存在具有其合法性，但是，大学本质上在于具有独特的灵魂，行政权力的过度化问题严重影响了高校的健康发展。统一的、格式化、行政化的管理办法管理不同的学校，教授、专家都按学校的指令办事，其结果只能千校一面。温家宝总理在2010年1月26日听取教育、科技、卫生等领域专家对《政府工作报告》意见时就大学办学存在的问题指出:一所好的大学在于有自己独特的灵魂，这就是独立思考，自由表达，千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大学，大学必须有办学自主权［6］。

给学校以相对独立的办学主体资格，依法行使自己应有的权利、承担相应的责任和义务，学校的内部要以专家教授为主体，组织要学术化而不是行政化，是要以“专家治教、学术自由”为原则，激发学校自我发展、特色发展、创新发展、内涵发展的内在动力。把学校建造成能充分发挥专家、教授特长、充分实现学术自由的科研实体和教育教学实体。

(三)加强制度建设，强化监管机制

现阶段，我国已经制定了《高等教育法》以及《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》等，在法律上确立了高校办学的主体地位，但大都是纲领性条款，没有制定出具体可行的实施意见。因此必须转变政府职能，政府在退出大学内部具体事务管理的同时，要加强法规制度建设，强化监管职能，依靠法律制度规范高校教育实践。

1．依据《高等教育法》，牢固树立依法治校的理念。法律是确立高校办学主体地位和保护学术自由，排除各种阻碍因素，对抗高校不正当干预的有效路径。全面提高依法行政、依法治校的水平，努力实现教育管理和学校办学由主要应用行政手段向主要依靠法律手段的转变，通过立法形式给学术权力、行政权力以法定的空间，并明确各自的权利、义务、责任，明确管理职责，资源分配机制法定化，解决好高校管理中存在的“越位、错位、缺位”等问题。

2．加强高校行政管理法治化。《高等教育法》第十一条明确规定:“高校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”这就要求各高校要以教育法为依据，调整行政管理工作的思路，制定和完善内部规章制度，采取积极应对措施，把本校行政管理工作进一步导入法治化、规范化轨道，依法制定校规校纪，做到校规校纪的制定主体合法、制定内容合法、制定程序合法，严格高校行政管理程序，实现行政管理程序公开，坚持民主治学制度，促进高校内部管理工作的法治化进程。

3．建立监督约束机制。去行政化的精髓在于规范行政权力，督促行政权力恪尽职责，恪守边界。这必须从制度设计的层面建立行政权力的监督约束机制，将高校的行政权力和学术权力之间的关系上升到立法和规章制度层面并给予清晰的界定。尤其是政府的权限以及权力实施过程中的程序规范化问题，防止政府的行政权力在高校内部衍生。当然，高校的自主管理和学术自由也不是无原则的，政府要根据高校实际通过建立监督约束机制，以法律为基础，用制度指导高校工作，以制度约束高校行为，使高校能够在相对独立的环境中依法治校、依法管理，从而促进中国高校的持续健康发展。

总之，去行政化从根本上是一个转变思想、转化职能定位的问题，而不是要放弃行政管理;不是不需要行政管理，不是要否定管理在现代大学制度建设中的地位和作用，而是要解决行政管理人员为谁服务、如何服务的问题。政府在回归之后，绝不能放弃对高校的监管，放任自流，因此如何做好对高校的监管，如何避免一放就乱，一收就死的状况，高校如何运作等都是必须要解决的问题。作为政府，要尊重大学发展的规律，在去行政化改革中要有退有进，要从高校具体的内部事务中脱离出来，加强规划与立法、评估和监督、标准设定等监督和服务职能，用制度约束高校，改变传统的管理模式，从全面管理控制转变为监督管理，从“保姆”转变为“监护人”，为高校健康发展保驾护航;作为高校，要完善内部治理结构，处理好管理权和学术权的关系，只有如此，去行政化才不是一句空话，才能落到实处。

［1］［美〕伯顿·克拉克．高等教育新论［M］．王承绪，译．杭州:浙江教育出版社，2001:118．

［2］佟庆伟．行政定位准确 促进大学体制创新［N］．光明日报，2010－04－30．

［3］阎光才．高等学校内部的组织特性探析［J］．清华大学教育研究，1999(1):79 －83．

［4］丁三青．大学“被行政化”与“去行政化”［J］．中国高等教育，2010(10):14．

［5］菲利普·C·阿特巴赫．大众高等教育的逻辑［J］．高等教育研究，1999(2):1－8．

［6］温家宝．大学一切跟钱挂钩是个要命的问题．［EB/OL］．浙江文明 网 http://www．zjwmw．com/07zjwm/system/2010/02/02/016288728．shtml．