存款保险制度的效应分析及框架构想

陈 钦

(福州外语外贸学院 财经学院，福建 福州 350018)

一、存款保险制度概述

(一)存款保险制度的概念

存款保险制度是指存款性金融机构(投保人)向存款保险机构(保险人)交纳保险费，当存款性金融机构出现支付危机或破产时，由存款保险机构向其提供流动性支持或代替其在保险范围内向存款人支付存款的制度安排。

存款保险制度有广义与狭义之分。广义上的存款保险制度包括隐性存款保险制度和显性存款保险制度。隐性存款保险制度是指没有专门的存款保险机构或明确的制度安排，但是在金融机构面临倒闭时，由国家出面对存款人提供某种形式的保护，从而形成公众对存款保险的预期。显性存款保险制度是指国家建立专门的存款保险机构和专项的存款保险基金，并通过法律形式对存款保险制度的具体内容做出明确规定。［1］狭义的存款保险制度仅指显性存款保险制度。

(二)存款保险制度的发展现状

截止2011年底，全球已有111个国家建立存款保险制度，同时，正在建设存款保险制度的国家有8个，而正在研究如何建立存款保险制度的国家则多达33个。

长期以来，我国实际上实行的是隐性存款保险制度。在经营不善的金融机构退出市场的过程中，往往是由政府和中央银行承担债务清偿的责任。但随着经济的快速发展和金融体制改革的逐步深化，这种模式的缺陷和弊端也日益显现出来，它不仅给政府财政带来沉重负担，而且还导致中央银行货币政策目标出现扭曲。2007年，全国金融工作会议就明确了要建立存款保险制度。中国人民银行在召开的2012年工作会议上提出，要进一步做好建立存款保险制度的准备工作。

二、存款保险制度的正面效应

(一)保护存款人的利益，维持金融秩序稳定

存款者较金融机构而言，由于无法了解金融机构如何使用其所存款项，也就不可能对金融机构的经营策略进行有效的监督，因此处于信息劣势一方。如果有了存款保险，一方面，存款保险机构有权对参保的金融机构进行监控，做出风险提示;另一方面，当金融机构面临倒闭而不能支付存款人存款时，参保的金融机构可从存款保险机构那里获取赔偿或取得资金援助，或被接收、兼并，避免因金融机构的倒闭而对存款人造成沉重打击，有效地保护了存款人的利益。当个别金融机构出现流动性风险时，存款人因为有了存款保险作保证，在心理上有安全感，不会产生很大的恐惧，同时还能有效防止银行挤兑风潮的发生和蔓延，维持金融秩序的稳定。

(二)支持利率市场化改革，提高金融监管水平

利率市场化是指把利率的决定权交给市场，由市场主体自主决定利率的过程。利率市场化能带来一系列的正面影响，同时也会产生一些负面影响，其中最直接的就是由于竞争的加剧而导致金融机构的破产。近年来，我国银行业利润丰厚，保持着年均30%左右的增速。因此，市场对利率市场化的呼声一度高涨。目前我国已开始放宽乃至放开存款利率上限和贷款利率下限。［2］推进利率市场化就必须前瞻性地建立存款保险制度，因为它是降低和分散利率市场化风险的重要保障。

存款保险制度的建立，使存款保险机构成为金融机构的专业监管机构，这就要求存款保险机构要对金融机构的日常经营活动进行必要的监督和检查，以确保其稳健地经营。当金融机构管理不善或经营非法、风险较大的业务时，存款保险机构可以提出警告，勒令整改，帮助其渡过难关。存款保险制度的职能不仅在于事后及时补救，更着重于事前防范，因此可作为一国中央银行进行金融监管的补充手段和重要的信息来源，有助于金融监管水平的提高。

(三)营造公平竞争环境，提高金融效率

建立适应市场经济要求的各种金融机构并存的商业银行体系是我国金融体系改革的重要目标。四大国有商业银行以国家为后盾，在金融业占有垄断地位，使得中小金融机构的经营环境严峻，从而造成他们在市场竞争中的信誉不平等。存款保险有利于营造一个公平竞争的环境，淡化国有商业银行的信誉优势。建立存款保险制度，一方面，使存款人意识到自身的存款是由建立起来的存款保险进行赔偿的，而不是由国家来提供全额保障;另一方面，使存款人也意识到国有商业银行与中小金融机构在风险上是一致的。存款人在对其存款投放时更多的是考虑金融机构的经济实力与服务质量。存款保险在一定程度上打破了国有商业银行的垄断地位，为其他中小金融机构提供了公平、公正的发展平台，从而促进了金融效率的提高。［3］

(四)建立金融机构退出机制，减轻国家财政负担

优胜劣汰是市场经济的一般规律。让经营不善、到期债务无法支付的金融机构实施市场退出，这是市场竞争的必然结果，也是提高金融机构运行效率和优化资源配置的必由之路。目前，我国还没有建立有效的金融机构退出机制。我国在处理发生清偿危机的金融机构时，通常有两种方法，一种是借助财政拨款，这样产生的弊端是:一方面用财政性资金弥补金融机构的支付缺口有失公平，另一方面造成金融机构对政府过份依赖而滋生道德风险。另一种是由中央银行充当最后贷款人的角色，对其进行再贷款，这样产生的后果是:一方面加大了维持币值稳定的成本，另一方面影响货币政策实施的有效性。存款保险是建立金融机构退出机制的重要保障。它通过市场化的风险补偿机制，可以使经营效率差的金融机构顺利实现市场退出。存款保险不仅减少了国家财政支出，而且减轻了金融机构对中央银行的资金需求压力。一定程度上缓解了金融机构破产对金融体系的冲击，大大降低了其对金融体系的负面影响。

三、存款保险制度的负面效应

(一)道德风险

道德风险是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时，做出不利于他人的行为。存款保险制度建立后，当金融机构发生经营危机时，存款人可以从存款保险机构那获得全部或部分存款的赔偿，这样一来，存款人就降低了“自我保护”意识，放松了对金融机构经营状况的监督;同样，参保的金融机构也可以从存款保险机构那获得赔偿或救助，使其倾向于选择风险更高，利润更丰厚的业务，最终导致整个金融体系风险增加;对监管机构而言，存款保险制度虽然在一定程度上起到维护金融秩序稳定的作用，但是，由于其过度地依赖金融机构而延误了对存在问题的金融机构的处理，违背了优胜劣汰的市场竞争原则。

(二)逆向选择

在存款保险制度中，逆向选择是指参保金融机构和存款保险机构之间存在着信息不对称，经营状况差、风险大的金融机构更愿意加入存款保险体系，而经营稳健的金融机构则逐渐退出存款保险体系。在实行自愿参保和统一费率的情况下，经营不善的金融机构可能会接受这一费率，积极参保;而经营稳健的金融机构可能不会接受这一费率，拒绝参保。由于经营不善的金融机构不断增多，而经营稳健的金融机构不断减少，导致赔偿概率越来越大，存款保险机构不得不提高费率，这样又导致经营较好的金融机构退出存款保险体系，于是形成一个恶性的循环，最终留在存款保险体系中的全是经营不善的金融机构，直至其瓦解。

(三)代理问题

由存款保险制度引发的代理问题是指在信息不对称的情况下，作为代理人的存款保险机构在处理与政府部门、参保的金融机构和存款人的关系过程中，总是最大限度地追求个人利益，而不是委托人利益。存款保险机构可能受参保金融机构左右，对无法清偿到期债务的金融机构提供援助，造成其正常经营的假象，损害了存款人的利益。存款保险机构也可能受到政府部门的干预，对经营情况无望好转的金融机构仍然提供资金援助或拖延关闭有问题的金融机构。这种代理问题的存在降低了存款保险机构的运行效率，产生大量的寻租行为，使得存款保险制度的初衷无法实现。

四、建立适合我国国情的存款保险制度框架的具体构想

(一)选择混合型存款保险机构组织模式

通过对各国存款保险制度的研究，存款保险机构根据出资方式的不同，其组织形式大致分为三种:一是由政府主导设立并负责管理运作的存款保险机构，即官方模式，英国、加拿大等属于该种模式;二是由金融机构出资设立行业性的存款保险机构，即非官方模式，德国、法国等采取的这一模式;三是由政府和金融机构共同出资设立并运营的存款保险机构，即混合型模式，日本是混合型的主要代表。［4］

一些学者认为采用官方模式，政府可以提供强大的信誉与支持，增加存款人的信心，并能有效地防范金融风险从而保护存款人的利益，促进金融市场的稳定。另外一些学者则认为非官方模式在监督和控制保险标的时具有更多的灵活性，而且不会受到政府的强制管理，减少了政治压力的影响。从我国金融业现在的处境以及国家对金融组织体系建立的目标来看，较好的选择是由政府和金融机构共同出资创办。政府和中央银行可以通过出资入股的方式，对存款保险机构进行一定的指导和扶持。参保的金融机构也应认购一定股份，共同组建存款保险机构。这种模式既能增强存款保险机构的资金实力，又有利于其更好地防范风险和保护存款人的利益。

(二)形成存款保险机构的复合职能

从世界各国存款保险机构的职能看，存款保险机构的职能分为单一职能和复合职能。单一职能是指负责向金融机构收取保费，并对保险基金进行筹集和管理，以及在金融机构发生危机时对存款人进行赔偿。复合职能则不仅包括履行“付款箱”职责，还包括对投保的金融机构实行检查和监管。

我国存款保险机构的职能除基本保险职能外，也应具备一些其他职能。首先，对参保的金融机构的业务经营和财务状况实行金融检查和统计报告制度，以便能够及时了解其经营与风险状况，所得到的信息通过评级系统对参保的金融机构进行评级和监测，建立早期预警系统，从而在金融机构倒闭之前采取行动进行早期干预。其次，对出现经营问题的金融机构进行注资或提供贷款等资金援助，并对其经营活动进行干预和指导。最后，对救助无望的金融机构，经法律程序宣告破产后，存款保险机构作为其清算人，积极参与倒闭金融机构的清算、重组、破产等具体程序并处理其剩余资产。

(三)选择自愿与强制相结合的投保方式

目前，世界上各存款保险制度的投保方式大致分为两种。第一种模式是自愿式的存款保险模式，即国家没有通过法律明确规定所有从事吸收存款业务的金融机构必须参加存款保险，允许各金融机构自行决定是否加入存款保险计划。第二种模式是强制式的存款保险模式，即国家通过相关法律明确规定所有从事吸收存款业务的金融机构都必须参加存款保险。

鉴于我国的法律基础及金融发展层次，应选择强制与自愿相结合的方式，即对于中国境内的中资存款性金融机构采取强制参保方式，对于中国境内的外资存款性金融机构和境外的中资存款性金融机构采取自愿参保方式。在实行强制存款保险制度时，应考虑差别对待策略，分批次纳入存款保险体系。先将经营稳健，财务状况良好或在全国范围内影响力较大的已上市的金融机构纳入存款保险体系，对那些经营业绩较差的金融机构应该先救助，使之进入良好状况后再纳入存款保险体系。

(四)实行先单一费率后风险厘定费率

存款保险费率一般分为单一费率和风险厘定费率两种类型。单一费率指存款保险机构不区分参保金融机构之间的风险差别，根据金融机构所吸收存款额按统一的保险费率征收保费。风险厘定费率是指存款保险机构根据参保金融机构的盈利状况、清偿能力、资产规模和银行信用等因素进行风险定级，制定出不同级别的费率。从理论和实践的角度看，单一费率风险的优点是操作简单，但是实力强的金融机构往往吸收的存款额相对较多，按单一费率征收，实力强的金融机构缴纳的保费就多，但其倒闭的风险性又相对低，这样容易造成高风险金融机构从存款保险体系中获得更多的补贴。而风险厘定费率则对风险程度高的金融机构征收较高的保险费率，强化金融机构的内部风险约束机制，促使其不断提高经营管理水平，减轻金融机构间交叉补贴的问题。

鉴于目前我国的金融市场环境，对金融机构的评级还没有一个统一的标准和制度。借鉴国际经验，可在存款保险制度实施初期按同一费率收取，待条件成熟后，再根据投保金融机构的资产规模及资本充足率逐步过渡到风险厘定费率。

(五)确立超出限额按比例赔偿的赔偿方式

从国外存款保险制度的实践看，主要存在两种赔偿方式，一种是全额赔偿，即赔偿存款人的全部存款。实行全额赔偿对防止系统性挤兑，维护金融体系的稳定是最有效的，但是会削弱存款人对金融机构的监管力度，也会使参保的金融机构更倾向于从事高风险的经营活动。另一种是部分赔偿，即限定存款人赔偿的最高限额。它不仅能够起到保护小额存款人的作用，还能够增加大额存款人对金融机构的外部约束力，降低金融机构的道德风险。

根据我国现阶段国情，应该采用限额赔偿与比例赔偿相结合的方式。对没有超出限额的，进行全额赔偿;超过限额部分，按比例赔偿。这样设计可控制存款保险机构的巨额赔偿风险，保护大多数小额存款人的利益，同时激励大额存款人参与对金融机构的选择和监督。

［1］何德旭，史晓琳，赵静怡.我国显性存款保险制度的践行路径探析［J］.财贸经济，2010(10):48－50.［2］陈学民，吴仰儒.中国商业银行存款保险定价与模式选择［J］.财经论丛，2012(1):21－23

［3］宣 飞.存款保险制度的中国模式研究［J］.技术与市场，2011(9):31－33.

［4］袁 笛.浅议我国建立存款保险制度［J］.商场现代化，2011(6):27－29.