经济学视野下的金融调控法律制度解析

周昌发

(云南大学 法学院，云南 昆明 650091)

现代社会是一个金融风险高度集中的社会，金融风险的不断积聚会导致社会整体效率的低下，引发一系列的社会问题。金融风险的防范和化解通常需要国家对金融的调控，而金融调控作为国家干预经济的方式必须要有正当的法律制度作支撑。金融调控法律制度作为保证金融市场稳健运行的重要制度安排，我国目前已有一些规定，然而这还远不及现实的需求。在笔者看来，金融调控法律制度的价值追求是维护良好的金融秩序和社会整体效率的最大化，而要达至此目标，国家调控机关的职责、调控信息的公开、调控维度的把握等等都是金融调控法律制度立法和完善需要考虑的方面。毋庸置疑，现有的金融调控法律规定还存在诸多不足。为此，笔者从经济学的视角，通过对金融调控立法、价值设计、法律制度实施方面进行探讨，并在此基础上提出几点完善建议。

一、金融调控立法的经济学基础

美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·C·诺斯曾指出：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”［1］法律作为正式的制度安排，为建立稳定的金融秩序提供一个相互影响的制约框架，为解决现实的金融风险问题提供公平而高效的制度供给。其可对金融体系和金融整体效率产生直接的作用，可降低现实中的交易成本，提高资源的配置效率。为了实现金融调控的高效并以此促进金融经济的发展，以下从金融市场失灵、金融信息不对称以及由此引致的集体行为不理性角度分析金融调控立法的必要性和重要性。

(一)市场失灵与金融调控立法

在以亚当·斯密和萨伊为代表的古典经济学家看来，市场应当自由放任，不要干预。斯密认为：“我们每天所需的食品和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。”［2］可见，斯密是在假定人人都是典型的“经济人”，即每个人都是自私利己的，“他所考虑的不是社会的利益，而是他自身的利益。”［2］斯密指出，自由市场能够把个人私利同他人利益和社会利益协调起来，个人的行为只要不受到政府的干预，出于逐利的目的，会把资本投到最有利的地方去，从而达到有效配置资源的结果。“用不着法律干涉，个人的利害关系与情欲，自然会引导人们把社会的资本尽可能按照最适合于全社会利害关系的比例，分配到国内一切不同用途。”［2］经济学家萨伊也提出“供给能自己创造需求”的定律，进而认为：“最繁荣的社会必定是不受形式拘束的社会。”［3］

当19世纪末20世纪初的资本主义世界经济危机席卷而来时，人们彻底动摇了对自由市场的信心。大危机呈现出一片金融体系和证券市场崩溃、经济秩序全面混乱的惨象，暴露出市场机制自发调节的局限性。人们才意识到原来所敬奉的市场并非完美无缺。市场经济是众多市场主体参与竞争的经济运行机制，由于各主体的利益驱动，自然形成外部性、垄断、公共产品的缺少等问题。市场自发调节资源的功能必然存在一定缺陷，导致“市场失灵”。因此，必须借助凌驾于市场之上的力量，即政府这只“看得见的手”来弥补市场失灵。于是，经济学家凯恩斯掀起了一场国家干预经济的理论革命，在其巨著《就业、利息和货币通论》中构建了一套以国家干预为中心的完整的宏观经济理论和经济政策体系。该理论1933年在美国罗斯福总统主政期间得到充分的践行，“罗斯福新政”是国家干预经济理论模式的成功典范。

尽管凯恩斯的干预理论在实践中遭到一些质疑，但在今天的经济社会，金融是核心的重要组成部分，金融市场的自行调节总会导致失灵，甚至引发金融危机，阻碍经济发展。“看不见的手”仍需对整个金融运行进行适当干预，即对金融进行必要的调控，从而弥补金融市场调节的缺陷。而政府的金融调控职能又主要通过金融调控立法的形式予以保障。

(二)信息不对称与金融调控立法

信息不对称理论是微观信息经济学研究的一个核心内容，其用来说明在不完全的信息市场上，信息在相关联主体间的不对称分布对主体的市场行为会产生影响。信息不对称是指交易双方所掌握的信息量或信息准确性不对等，即存在两种情况：一是一方与另一方相比，在交易对象或内容上拥有的信息不相等，可能一方所掌握的信息比另一方多，或一方所掌握的信息准确，而另一方信息失真；二是行为主体在进行决策时，在作出最优决策所需全部信息的掌握上，一方拥有的信息多于另一方，或一方比另一方拥有更准确的信息。在信息不对称的市场环境中，掌握较完全信息的一方处于优势地位，为了谋求自身利益的最大化，很有可能凭借自己的信息优势，隐瞒相关信息，从而导致逆向选择和道德风险。

现代金融市场，信息不对称普遍存在，这种普遍存在的信息不对称会导致金融交易和金融活动的逆向选择和道德风险。金融市场的逆向选择，就是掌握金融信息较多的金融机构利用市场企业和个人对信息的无知或少知，隐瞒信息从中获取更多利益，客观上导致金融市场分配不合理的行为。正如阿克洛夫在其《柠檬市场：质量不确定和市场机制》一书中所指出的，在不对称信息条件下，自由选择会导致市场上“逆向选择”的产生，市场机制也就缺乏效率［4］。金融市场上的道德风险，通常是指占有金融信息优势的金融机构为自身利益而故意隐瞒相关信息，对市场企业和个人造成损害的行为。道德风险行为的存在必定会增加交易成本和交易的风险性，会导致市场的低效率运行，从而产生金融风险甚至金融危机。人们由于处于这种金融信息不对称的金融环境中，行为后果具有不确定性，而要掌握信息又需高昂的成本，因此需要一种能够降低信息成本的制度安排，金融调控立法正是基于这种需要的一种正式制度。

(三)博弈论与金融调控立法

博弈论，其字面意思是游戏理论，最初来源于赌博等一类游戏的数学研究，目前已渗透到经济学、政治学等领域。概括而言，博弈论是研究决策主体的行为发生直接的相互作用时如何进行决策的理论。博弈论的基本原理始于诺依曼，之后诺依曼与摩根斯坦合著《博弈论与经济行为》，该书系统地创立了博弈理论基础，将博弈论应用于经济领域，形成了博弈理论体系。博弈论方法地位的凸现在1994年诺贝尔经济学奖授予三位博弈论专家(纳什、泽尔腾、海萨尼)时达到了一个阶段性的高潮。到20世纪80年代，博弈论已经突变为主流经济学的重要组成部分，博弈论几乎吞没了整个微观经济学。

博弈分为合作博弈和非合作博弈。两者的区别在于相互发生作用的当事人之间有没有达成一个具有约束力的协议，如果有，就是合作博弈，如果没有，就是非合作博弈。博弈的基本要素包括：参与人、次序、行为、结果、信息、支付函数、均衡。博弈论的发现是，参与人是理性的，然而博弈结果往往是出人意料的，或者说理性人的个体理性行为可能导致集体选择的非理性。在金融领域里，主要表现为金融主体(包括银行、企业和个人)的理性选择与金融业的整体健康与稳定发展之间的冲突和矛盾。金融机构经营的最终目的是最大限度地获得利润，而且由于经营货币资金的特殊性，其更具趋利性。企业和个人作为利益主体在与银行发生的存贷关系正是一种博弈关系，他们基于不完全信息或不完全真实信息的影响进行决策和行为。金融调控通过限制微观金融组织机构的某些“获利”行为减少流动性或创造更多的流动性而达到金融秩序稳定、货币供求平衡的调控目的，这就使金融调控的意向必然与微观金融组织机构、企业、个人的理性行为相冲突，这种冲突将促使微观金融组织机构不断通过金融创新来逃避调控，使企业和个人想尽办法来对付调控。博弈论总体上是建立在理性人的假设之上的，“理性人在最大化偏好时，需要相互合作，而合作中有存在着冲突。为了实现合作的潜在利益和有效地解决合作中的冲突，理性人发明了各种各样的制度规范他们的行为。”［5］金融调控的参与人都是理性的“人”，要有效地合作和解决博弈冲突，实现最大化的效用，达到防范和化解金融风险、维护金融稳定，就需要不断地完善相关金融调控立法。

二、经济学视野下的金融调控法律制度价值

关于价值的含义，有不同的观点。从需要的层面看，价值是一种关系范畴，表示客体对主体的意义，客体满足主体需要的关系。据此，“法的价值就是法这个客体(制度化的对象)对满足个人、群体、社会或国家需要的积极意义。一种法律制度有无价值、价值的大小，取决于这种法律制度的性能，又取决于一定主体对这种法律制度的需要，取决于该法律制度能否满足该主体的需要和满足的程度。”［6］可见，法的价值主体是人或人的组合(即组织、社会、国家等)，法的价值客体是法律制度本身，金融调控法律制度以维护金融秩序稳定、防范金融风险为目标，秩序和社会整体效率是其价值取向。

(一)秩序价值

秩序，指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性，与混乱、无序相对。在金融活动中，无论金融机构还是市场企业或个人，都是为了提高自己的投入产出效率，或者叫资源配置效率，然而影响这种效率实现的重要因素是秩序。根据经济学理论，市场经济活动无非是一系列双方或多方的交易契约行为和交易合同行为的组合，策划、签订、执行、实现这些契约与合同的过程，往往需要耗费当事者相当大的成本支出。这些支出决定市场当事者是否积极进行市场交易活动。良好的秩序环境能节约交易活动付出的精力和费用，交易成功率就高。反之，如果市场秩序环境混乱，交易难度就会大大增加，交易费用倍增，交易成功率就低。在金融市场，由于金融机构经营货币的特性，专业性强，相对于普通市场主体而言，金融机构无疑处于强势地位。此种环境下不免存在垄断、不公平、特权等秩序现象，一旦金融市场充斥着大量的这种不良秩序，资源合理配置的基础条件就会丧失殆尽，宏观、微观经济效率都会受损。法律作为国家创制的行为规则，是以国家名义发布并为全社会人所遵循的行为准则，具有强制性和权威性。“法的秩序价值是法能够用它特定的方式建立和维护强有力的社会秩序，来满足社会的需要。”［7］金融调控法律制度的目的正是为了规范和统一金融市场各主体的行为，使其行为统一和合乎规则，进而建立其社会所需要的强制性秩序。金融调控法律制度所包含的秩序价值在于以法律规范的形式建立和维护金融秩序，防范金融风险，稳定币值，保证金融业的安全运行和健康发展。

金融调控通过汇率、利率、公开市场业务等工具来调节货币供给量和信用量，影响社会总供给与总需求之间的不均衡，促进金融与经济协调稳定发展。金融调控法律制度为享有调控机关创设必要的权限和职责、调控的目标和程序，为受调控主体设立一定的义务和权利。金融调控法律制度既有实体性的规范也有程序性的规范，程序规范保障实体规范的实现，使金融调控各参与主体的实体利益得到切实保护，形成良好的金融交易秩序、金融调控秩序和法治秩序。

(二)社会整体效率价值

效率，是指从给定的投入量中获得最大可能性的产出。法律制度作为一种制度安排对资源配置也产生巨大的影响。效率是现代社会法律所追求的重要价值目标。金融调控法律制度是近现代金融社会下产生的制度安排，它出现的原因归于市场调节的失灵，其根本上就是源于金融效率的低下。金融调控法律制度创设的目的是恢复金融市场的秩序，以实现金融市场的效率。效率是现代市场经济的必然规律，金融调控法律制度是市场经济条件下的制度，当然应以效率为自己的价值追求。金融调控往往是在市场出现效率低下时国家进行的干预活动，此时国家干预的根本目的在于恢复市场效率，这也是现代政治国家经济权力的运用。在金融调控的活动中，不管是在调控的目的、内容还是手段都具有典型的效率性。效率是调控活动的核心内容，在结果上是对社会整体利益的追求，在过程中是觅求制度设计的合理要求。这些都要将效率价值考虑其中。

金融调控法律制度所追求的效率价值，不是单个的效率，而是金融社会共同发展的效率。因此，在创设金融调控法律制度时，就要从效率的角度对规则、行为模式和可能的法律后果进行规定，要求规则的统一，行为模式的安全，法律责任的承担和救济途径。金融调控法律制度的实施触及所有的市场主体，他们之间的互动效果体现出该制度运行的好坏，具有明显的回应性。金融调控的目的不是压制金融市场的发展，而是通过建立良好的法律模式来恢复金融市场运行规律，获得市场效率、社会效率。传统私法强调个人效率，忽视了社会整体效率和国家效率；而传统公法反过来又过分强调国家效率，忽视了个人效率和社会整体效率；作为公、私法交融的金融调控法律制度注重个人效率与国家效率的平衡，追求社会整体效率的实现。

金融市场是一个充满竞争的市场，竞争的过程和结果都体现了对效率的追求。金融调控法律制度必然遵循金融经济的规律，追求效率价值。但是，金融调控法律制度的社会本位性决定了其所追求的效率不是简单的个体利益，而是综合金融市场因素和社会因素的社会整体效率。金融调控注重宏观的金融发展、长远的经济利益和社会福祉，即其追求的效率最大化是以社会整体效率为出发点和归宿。在实践中，金融调控法律制度的效率价值主要表现在：第一，立法中的效率优先。即在立法中把握金融调控法律制度的产生原因是金融市场的失灵、金融效率的低下，产生的目的是恢复金融市场的有效运行、提高社会整体效率。立法设计上，要充分考虑能够承担此任务、实现金融市场中社会整体效率的法律结构和内容。第二，执法中的效率优先。国家金融调控机关在依据相关金融调控法律制度进行调控时必须具有效率观念，迅速、有效地完成调控行为，为金融市场主体提供快捷、安全的环境。第三，价值冲突时的效率居先。金融市场复杂变幻，行为主体各行其是，在具体的金融调控法律关系中，可能发生各种价值的冲突。此时，金融调控法律制度以社会整体效率价值为首选，以保证金融市场的稳定运行为目标，哪怕部分市场主体的利益会受到损害，也要坚持社会整体效率价值的优先性。

(三)对我国金融调控法律制度价值设计的简评

我国现行金融调控法律制度基本体现了秩序和社会整体效率的价值追求。如，《中国人民银行法》第1条规定金融调控的目的是：“保证货币政策的正确制定与执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定。”第2条规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”还规定了中国人民银行可以运用汇率、利率、公开市场业务等工具来调节货币供给量和信用量。目的在于以法律规范的形式建立和维护金融秩序，防范金融风险，稳定币值，保证金融业的安全运行和健康发展。这些都说明金融调控法律法规通过发挥指引、强制功能，把金融调控参与主体的行为纳入预先设立的轨道，使金融市场形成一定的秩序状态，避免整个金融市场处于混乱状态。

然而，我国目前金融调控法律制度在价值设计上偏重于金融秩序的稳定，轻视提高金融运行效率。这为调控机关留下怠于行使调控权的可趁之机，主要体现为调控机关在执行金融调控法律制度上显得不够积极和主动，这样的结果正好为金融机构在逆向选择和道德风险作用下选择高风险经营创设了条件，危及金融安全和稳定，影响金融的健康发展，最终结果是导致金融运行的低效。因此，金融调控法律制度应注意效率价值目标的贯彻，不管在立法、执法、司法环节都应有效率的相关规定。

三、金融调控法律制度实施的经济学分析

法律的生命在于实施，国家制定法律就是要在社会生活中得到遵守、执行和适用，即法律规范所设定的权利(权力)义务转化成为社会成员现实的法律关系，是相应的社会主体真正地使法律规范设定的权利(权力)、义务落实到了实处；即是说，权利(权力)享用与否、义务履行与否、禁令遵守与否［8］。倘若制定出的法律是一部“死”的文本，法律就失去它存在的价值，只有将书本上的条文转化到现实的社会生活中，才能达到立法的宗旨和目的。金融调控法的实施，是指金融调控法在社会生活中被实际施行，即从抽象的行为模式变成人们的具体行为，从应然状态到实然状态。金融调控法只有通过实施才会获致收益，才会使一国整体资源得到最优的配置和利用，进而才能保证金融供给和需求的平衡、金融秩序的稳定、金融经济的良性运行、金融效率的提高等。这也是金融调控立法目的和价值的理性期待。

(一)金融调控法律制度遵守的经济学分析

金融调控法的遵守，是指银行业金融机构、其他社会组织和公民依照有关金融调控的法律、法规，行使权利和履行义务，并自觉地维护金融调控法的尊严与权威，使金融调控法得以实现的活动。经济学视野下，社会的每一主体都是追逐利益最大化的“人”，即每一主体的行为目的都是欲以最小的成本获取最大的收益。就受控的银行业金融机构、组织和个人而言，假定从金融调控立法开始就充分地反映他们的需求，征求他们的意见，他们就熟知金融调控法的相关规定，对自己在金融调控法律关系中享有的权利和应承担的义务非常清楚，此时，他们在作出守法还是违法的行为选择之前，就会通盘考虑违法行为所付出的代价，并把此代价与因违法而获得的收益相比较，作出有利于实现自身利益最大化的行为选择。可见，要使调控受体自觉遵守金融调控法的规定，法律制度强制性的单向供给显然不行，更需考虑调控受体的权利收益和义务履行(即成本)。

(二)金融调控法律制度执行的经济学分析

金融调控法的执行通常是指国家金融调控机关及其公职人员依法行使调控权、履行职责、实施金融调控法律的活动。在金融调控中，就调控机关而言，其认真遵守金融调控法进行调控活动和履行职责；或不认真遵守金融调控法，怠于调控或直接不作为，在法律上又没有受到惩罚，他们付出的成本是不一样的。现实中，调控机关很有可能基于“经济人”的特质选择不执行或不认真执行金融调控法，从而社会整体利益受损，金融调控法本应给社会带来效益的目的不能实现。由此，有关金融调控的法律必须对调控机关违法施加一定的成本，使其不能违法、不愿违法，自觉遵守有关金融调控的法律规定。如《人民银行法》第50、51条规定人民银行的工作人员泄露国家秘密或者所知悉的商业秘密、贪污受贿、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守所应承担的法律责任，正是为违法人员创设的违法成本。但我国现行金融调控法律制度有关执法规定的供给还不足，对金融调控法律制度的有效执行产生影响。

(三)金融调控法律制度适用的经济学分析

法的适用，通常是指国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动。由于这种活动是以国家名义来行使，因此也称为“司法”，法的适用是实施法律的一种重要方式。金融调控法是中国法律体系的组成部分，国家金融调控机关及其公职人员在进行金融调控中，作出的调控行为、调控程序可能违反金融调控法的规定，进而应对调控活动的合法性进行审查，以及要追究相关责任人员的法律责任。金融调控法的适用主要体现在对金融职务犯罪的追究上。就金融职务犯罪而言，首先，犯罪主体其实就是经济学的理性经济人，金融调控领域内的金融职务犯罪都是国家高层领导干部和金融从业人员，具有很高的认识和判断能力。其次，金融职务犯罪的发生过程就是一个成本与收益估算的过程，波斯纳曾说：“人是理性最大化者［9］”，金融职务犯罪的犯罪主体在预谋犯罪前，会权衡成本与收益。具体说来，当金融调控的相关公职人员站在守法与违法的门槛上选择进还是退时，往往他们考虑的就是违法成本。成本低则选择违法，反之则守法。从成本收益的角度看也是一样，当违法成本低于所得到的利益时，绝大多数人会选择违法；当违法成本等于所得到的利益时，绝大多数人会有一种侥幸心理，就是希望自己的违法行为不被发现或不被查处；当违法行为的成本高于违法所得到的利益时，绝大多数人才可能选择不违法或守法。这就是违法可能性及其成本间的“反比例关系”［10］。在金融职务犯罪中，犯罪主体的违法成本主要指犯罪所花费的时间所产生的机会成本和可能被追究刑事责任的成本。就前者而言，由于金融调控中的职务犯罪基本都是在工作中实施，很少或根本不需花费额外的时间；而就可能被追究刑事责任的成本，鉴于该类犯罪的主体熟知金融调控领域、金融管理制度中的缺漏，精通金融知识，犯罪痕迹不容易被查证，被司法机关查处的几率小，使得犯罪的潜在成本较低，导致成本与收益严重失衡，从而形成金融调控法适用“失灵”的困境。需要加强金融调控法的适用，加大金融职务犯罪的违法成本，实现司法效率的最大化。

四、完善金融调控法律制度的思考

从经济学的视角对金融调控法律制度进行分析的意义在于，使金融调控法律制度实现收益的最大化，通过金融调控法律制度的有效实施达成本身追究的价值取向，社会整体利益得到充分保障。根据上述分析，笔者提出几点完善我国金融调控法律制度的建议。

(一)建立金融预警，增强预防效率

金融市场失灵的过程实际上就是金融风险不断积聚的过程，风险累积到一定程度就会爆发金融危机甚至经济危机。金融市场并非突发失灵，而是伴生着一系列的不良先兆和信号，作为不具备金融知识背景的普通市民，对不良先兆和信号的甄别往往十分迟钝；同时，金融机构由于追逐自身利益的最大化，或借用金融创新或不顾风险，对不良先兆和信号视而不见。如此一来，信息不完全的双方在利益博弈中，为了各自的最大化利益或超额利益，看似是正当的自愿交易，实际却偏离了正常的交易秩序，助推了金融风险的加剧，最终会导致金融市场的混乱，进而损害社会的整体效率。金融调控法作为国家干预经济的制度安排，就要通过正当的制度设计来引导金融市场，矫正金融市场的失灵。正如上文所析，金融市场的失灵往往是由于市场主体没有掌握完全的信息。“山雨欲来风满楼”，“金融山雨”来之前必有“风满楼”之势，如果能预先捕捉到“风”(即不良先兆)，就可采取相应的防救措施。为此，金融调控法律制度中应包含金融预警制度，要将金融预警法律化。

预警是军事上的名词，意思是指提前报警，类似天气预报，运用到金融领域就是设置一定的监控指标预示金融波动的情况。一般而言，金融不可能在完全均衡条件下运行，总会出现某种程度上的局部或阶段不平衡。金融预警旨在引起人们事先注意金融波动，从而采取相应措施。对于金融预警制度，我国现行法律已有一些规定，如《人民银行法》第2条规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”2006年修订的《商业银行资本充足率管理办法》也规定根据银行的资本充足率情况设定了不同的干预措施。然而，这些为数不多的规则并不足以达到有效预防的效果。

金融预警制度要通过设定一些指标，且这些指标在宏观上要能反映总供给与总需求的平衡关系；要能迅捷反映金融运行的情况，能尽快把警情显示出来，便于判断金融运行是否均衡或失衡，以及失衡到何种程度等等；这些预警指标要求能单独预警金融运行的某一方面，又要求各指标之间能够相互协调，预警金融运行的总体警情。由于警情的监测、统计、分析、评估需要不同部门之间的联动，最终预警信号的通报和发布都需要一个至高层次的部门来完成，这就要求金融预警法律制度的构造须达到一定的效力高度。鉴于此，我国应由国务院出台相应的条例，由中央银行对金融预警承担全面监测责任，体现金融预警法律制度的权威性。避免我国目前金融业在立法权上由银行业、证券业、保险业事实控制的倾向。

通过建立金融预警制度，能合法保障金融调控机关合理配置资源，为金融机构更早地发现问题，及早处理风险，为减少损失赢得时间，从而让金融机构及早调整业务策略，化解潜在的风险；同时有利于社会公众正确区分金融机构经营效益的优劣，从而避免由于信息不确切而造成公众的不理性行为、心理恐慌以及短时间内从众行为发生的现象，而这些都将对金融业带来灾难性影响。

(二)强化法律责任，加大违法成本

正如前文所析，金融调控法律制度的实施还存在不足之处，不管是受控人的不认真遵守、金融职务犯罪行为人逃脱或较轻追究责任，还是调控机关不当执行调控法，都会减损金融调控法效率的实现，调控目的无法达至，社会整体利益受损。为此，有必要科学设定执法不严、金融调控违法犯罪的法定成本，这主要是通过规定相应的刑事责任和行政责任来完成。

在刑事责任方面，可适当加重金融职务犯罪的刑罚力度。对金融职务犯罪一般适用徒刑和罚金，徒刑中只有少数几种罪规定死刑。而罚金又设定得较低，可提高罚金来增加犯罪分子的经济负担、降低其再犯的能力。在财产刑的适用上，可考虑既没收非法所得，又按其非法所得的一定比例处以罚金，而不只是硬性规定多少万的罚款。

在行政责任方面，主要指行政处分，行政处分的种类有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除①。 警告是一种语言制裁，使违法者的行为会遭到反对和谴责［11］， 是最轻微的警戒性处分；记过、记大过实际上是严重警告的意思；降级指降低工资级别；撤职即撤销职务，被撤职者是国家机关工作人员的，保留编制；开除是最严厉的处分方式，责任人被从国家行政机关除名。这些处分都是对责任人员工作的变相或直接否定，甚至可能剥夺责任人再进行某种活动的资格(如撤职和开除)。运用于金融调控中，只要调控权人违反法律所规定的义务就要根据情节轻重承担不同的行政处分(严重的追究刑事责任)。实行这种责任形式，轻则可以警示权力人应履行注意义务，重则终止权力人继续危害，减轻、补救其行为可能造成的损害，防止行为继续发生的可能性，消除其行为造成的不利影响②。关于行政处分的规定现行金融调控法并非没有，《人民银行法》第51条就规定：“中国人民银行的工作人员贪污受贿、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”但这条规定至少存在两个方面的缺失：一是适用对象仅限于中央银行工作人员，而在金融调控中，涉及的人员远远超出这一范围，如货币政策委员会的成员中绝大多数不是中央银行的编制，尽管货币政策委员会在现行法律规定下只是一个咨询议事机构，但他们所起的作用不容忽视甚至相当重要，不能排除在责任主体之外；二是该条对行政处分的规定过于笼统，没有明确适用行政处分的具体条件，从该条中也难以看出是为金融调控法律责任的追究而设。但这条规定可以为我们完善法律责任机制提供衔接点，不必另起炉灶，只需在现有的基础上通过修订或在具体的立法解释、司法解释中细化、补充即可，把包括货币政策委员会成员的所有责任人纳入责任主体的范围内，本着责任法定的原则、法定程序的关键与否，对于责任的有无、责任的轻重大小、责任的形式，法律要予以规定，具体而言，应明确调控机关工作人员不履行或怠于履行哪些职权将承担何种行政处分、违反哪些程序以及违反几次适用何种处分等。在笔者看来，对于违反一般程序并及时采取措施可以补救的，给予警告、记过、记大过或降级的处分；对于玩忽职守、贻误工作、泄露国家金融调控秘密以及违反关键性调控程序的，可给予撤职或开除处分，如果无职可撤的(如那些金融专家或中央银行相关普通工作人员)，可给予降级处分；如果是兼职的(如财政部副部长、证监会主席等)，处分只对兼职即参与金融调控这一职务适用。总的说来，设定处分的类型要根据职责的大小、工作的重要程度来决定，也只有这样才能实现违法行为与制裁的镜像性(即制裁与违法行为的严重程度相适应)［11］，比如，“货币政策委员会在法定时间没有召开例会”所受到的处分就比“例会召开前没有将会议议题及有关资料送达中某一个或几个委员”受到的处分严厉。

(三)公开调控信息，提高理性抉择效率

金融信息不完全是现代金融社会的常态，在此状态下的行为人理性选择十分有限。进而，个人理性与集体理性之间存在冲突，个体最优与整体最优之间存在矛盾。作为制度安排的金融调控法律制度其根本作用是克服金融市场的失灵，为金融市场的有序运行提供制度保障。而金融市场主体的利益最大化行为要符合金融调控立法的预设目标，就必须为市场主体提供充分的信息，让其在基本透明的信息环境下做出有利于自己的行为选择，且要通过调控市场主体的行为使依法调控后的经济效率高于调控之前。金融调控法强调社会整体效率，但这种价值追求是在充分尊重个体权利、个体利益基础上的更高层次的追求，并非强制性地对市场个体施以义务。有鉴于此，金融调控法律制度作为政府干预之法，应设定信息充分公开的强制性规定。如《人民银行法》第36条规定：“中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。”但并未规定公布的时间、地点、方式，这给相关负责人留下不予公布或不适时公布的空间，对于脆弱的金融业而言显然危险重重。

金融调控作为一种对世性活动，须通过商业银行传导，进而影响企业和公众的经济行为，使他们的行为符合调控所要达到的目标，换言之，调控目标的实现最终取决于市场各主体的配合程度，这就需要降低调控实施过程中的对抗成本。为此，调控机关作出调控决策时，要向公众和市场披露决策的相关信息、制定政策所采取的程序、所依据的经济信息及考虑的因素、决策结果如何形成等，并就当前金融形势与公众进行有效的沟通。确保公众能更好地理解调控政策的制定程序以及依据，从而提高调控机关的可信度，使市场主体在理性的状态下作出行为，进而提高调控政策的传导效率。为此，借鉴欧洲中央银行的做法，行长理事会会后召开新闻发布会，对外公布与解释货币政策决策，此外，董事会成员在各种场合向社会公众发表定期或不定期演讲以及做各种专业性的工作报告等，以此向公众阐述欧洲中央银行对现实经济问题的观点和看法［12］。在我国，可明确规定：每次货币政策委员会会议结束后举行新闻发布会，由行长或中央银行发言人向公众详细介绍对当前经济形势的分析以及与货币政策相关的物价稳定的风险评估，并通报委员会决策的相关信息等，至于有一些涉密的信息也应当记录在案，待保密期结束后才公开；每月的统计信息和货币政策决策所依据的数据须刊登在中央银行的网站上。通过充分公开信息，让调控决策的制定以及决策过程透明化，市场主体可更好地了解金融运行趋势，进而作出有利于自身利益的最佳判断。

注 释：

①我国《行政机关公务员处分条例》第六条规定对行政机关公务员处分的种类有：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。行政处分的适用对象，立法上并没有明确的界定，学术界对此也存在分歧。有的认为只适用于国家公务员，有的认为不仅包括公务员，企事业单位人员也应在内，笔者赞成后一种观点。参见安军.法律责任适用全书(行政卷)［M］.北京：中国法制出版社，1996：46；应松年.中国行政法(上卷)［M］.北京：中国方正出版社，2005：844.

②当然一些违反程序的行为也未必会造成损害，但由于金融调控的特殊性，必须也只能严格从程序方面加以规范，如果仅从损害结果来界定责任不但不实际而且非常危险。

［1］道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁［M］.陈郁，等，译.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：225-226.

［2］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究(上卷)［M］.北京：商务印书馆，1974：14，25，199.

［3］萨伊.政治经济学概论［M］.北京：商务印书馆，1963：197.

［4］徐建斌.信息不对称与信贷资源配置研究［D］.杭州：浙江大学，2004.

［5］王劲颖.博弈论在税收管理中的运用［J］.现代经济探讨,2000(3)：58-60.

［6］孙国华，朱景文.法理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：58.

［7］卓泽渊.法理学［M］.北京：法律出版社，1998：187.

［8］谭振宇.论法的实现及其实现环境［J］.学术论坛，2001(1)：43.

［9］理查德·波斯纳.法律的经济分析(上)［M］.蒋兆康，译.北京：中国大百科全书出版社，1997.

［10］游劝荣.法治成本分析［M］.北京：法律出版社，2005.

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［12］Jakob De Haan，Fabian Amtenbrink，SandraWaller.The Transparency and Credibility of the European Central Bank［J］.Journal of Common Market，2004(4)：75.