行政自我规制的行动图景——湖北省省级行政权力清理活动述评

宋国涛

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

随着法治建设的推进，我国各级政府开展的行政权力运行体制改革和机制建设也逐渐升温，而近年来深受地方政府青睐的行政权力清理成为热门选择。概括而言，行政权力清理是行政机关对自身具有的执行法律、管理国家事务的各项行政权力进行统计、整理并进行合法性判断，经法制部门审核确认后决定或取消、或调整、或保留并向社会公开的一系列活动的总称。其目的是通过对行政权力的汇总、效力判决并分情况予以处理来规范行政权力的行使。本文拟就湖北省“清理规范省级行政权力和政务服务事项推进行政权力公开透明运行”活动（以下简称“权力清理”）为研究对象，从法理角度对其加以多维检视，以镜得失。

一、“权力清理”概况

（一）活动的背景、目的与原则。

在我国，随着“依法治国”、“国家尊重和保障人权”宪法原则的确立和国务院一系列有关依法行政与建设法治政府决定文件的发布推动了我国法治建设的进程。而在依法治国建设法治政府成为公民和社会普遍诉求的形势下，我国各级行政机关对行政权力进行规范改革和制度建设来回应时代要求也成为常态。正如学者所指出的，“法治建设应当立足于政府法治,全面推进依法行政,建设法治政府”是我国改革开放30年来法治建设的一大规律。[1](p24)于是，为了推进行政权力公开规范运行、加快法治政府建设，湖北省政府开展了“权力清理”。

“权力清理”在推进行政权力公开透明运行的总体目标指导下遵循三项原则。第一，职权法定原则。即“权力清理”根据权力是否具备法律依据①“权力清理”中的“法律依据”具体包括：一是现行法律、法规和规章；二是部门“三定方案”；三是省级规范性文件或上级机关批准文件；四是经省政府同意由部门制定的文件，以下统称“清理依据”。、行政权限是否清晰和权力事项是否符合改革发展要求的标准，分别采取取消、调整、下放和保留规范的处理措施。第二，行政程序正当高效原则。“权力清理”要求行政权力的行使程序必须正当高效。具体措施包括：规范行政程序，使其明确、公正、高效；健全行政监督程序和提高其服务品质。第三，权力公开运行原则。“权力清理”力图将规范后的行政权力和政务服务事项统一编制为行政权力库向社会公开，以推进省级行政权力公开透明运行。

（二）“权力清理”的内容与结果。

1.“权力清理”的内容。

从宏观上来看，“权力清理”的对象是湖北省省直部门行使的所有行政权力和政务服务事项，其中以行政主体实施的行政许可、行政处罚、行政给付、行政奖励等十二类行政权力为主要内容；同时包含行政机关实施的其他三类行政活动，如行政备案、专项资金分配等。从微观上来看，“权力清理”规范的内容主要是各项行政权力或政务服务事项的名称、法律依据、行使主体、行使程序、收费与否及其依据、种类、行使条件以及具体承办机构等。

2.“权力清理”的结果。

“权力清理”于2011年8月4日中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅发布“省委办公厅省政府办公厅转发《省监察厅关于清理规范行政权力和政务服务事项推进行政权力公开透明运行的实施方案》通知”正式启动。湖北省政府专门成立了由监察厅、政府法制办公室、人力资源和社会保障厅、编制办公室和经济与信息化委员会等部门组成的省清理规范行政权力和政务服务事项工作办公室（以下简称“专项办公室”）。“专项办公室”根据十五类省级行政权力和政务服务事项的性质分别设置了不同的清理规范要求，制定了“《省级行政权力与政务服务事项登记表（1—15）》及填表说明”（以下简称登记表）。根据该登记表，清理后各类行政权力或政务服务事项载明的事项包括权力编码、权力名称、实施主体、权力依据、收费依据及标准、行使条件、办理期限、需提交材料、部门处理意见①“权力清理”要求，负责首先自行清理行政权力和政务服务事项的省直部门对其行使的行政权力和政务服务事项可采取“保留规范、取消、下放、调整”四种处理意见，最终处理意见由湖北省人民政府法制办公室进行拟定，因此在该项登记事项之后均有“法制办审查意见”的登记项一栏。、承办机构及联系电话等，但各类行政权力或服务事项因属性的不同而在登记内容上存在差异。“专项办公室”经过举办清理规范工作培训班、部署省直机关自行清理、省政府法制办审核确认、行政权力运行流程再造、权力公开和网上试运行等阶段，②其中在行政权力自行清理和省政府法制办公室审核确认的过程中因清理和规范活动的复杂性和个别行政权力的处理涉及对法律的理解等问题而往往需要多次反复清理和多次审核的过程，这也是整个清理活动中最为重要和复杂的内容。力图建立“一库三平台”③“一库三平台”是湖北省政府为了推进省政府电子政务建设而力图建立的政务信息网络平台的简称，具体包含“省级行政权力和政务服务事项目录库”、“省级行政权力和政务服务事项网上公开运行平台”、“法制监督平台”、“电子监察平台”。的省级行政权力和政务服务事项综合服务系统，并在省直机关推广应用。总体而言，湖北省“权力清理”围绕建设法治政府的总体目标，经过繁杂而审慎的行政权力清理规范工作，将省直60多个部门原来行使的8000余项行政权力和政务服务事项清理规范为5000多项。目前，“权力清理”已经形成了省级行政权力目录，整个活动处于网络平台建设阶段。因“权力清理”涉及权力种类复杂且数目庞大，对每项权力进行逐一分析并不现实，笔者在此仅从权力依据、实施主体等方面做些具体分析。

（1）关于“权力依据”的清理。

“权力清理”坚持职权法定、行政权力依法设定的原则，要求省直机关行使的所有行政权力都必须具有法定的依据，且应细化到具体条款项目并载明在登记表中，内容须涵盖所行使权力的授权依据或委托依据，最后报湖北省人民政府法制办公室审核确认。省政府法制办公室遵照“清理依据”对上报的行政权力分别作出或保留规范、或取消、或下放或调整的处理措施。经过清理，不仅保证了每项行政权力和政务服务事项均有法可依，而且其职权依据、权限范围以及权限种类等均得以明确。具体来看，清理前后各项行政权力或服务事项的“权力依据”主要有如下变化：

第一，行政权力因欠缺法定依据而被取消。如湖北省发展与改革委员会上报的28项行政许可经审核确认后，“国家规定必须由地方政府核准的农林水利项目”等23项行政许可权力因缺乏《行政许可法》等法定依据而被取消。

第二，对法律规范未明确规定省级政府部门行使的行政权力或服务事项，从转变政府职能的角度将其下放。如湖北省地方税务局在自行清理后对其之前行使的“印花税票代售许可”行政许可权的处理意见为“下放”，经省政府法制办公室审核后予以下放。

第三，对有职权交叉、重叠或归类错误的行政权力或服务事项依法进行调整。如湖北省住房和城乡建设厅将“建设工程质量监督人员岗位资格认定”的行政审批权力拟调整为“行政确认”，经省政府法制办审核后将其归为行政确认。

第四，因法定依据的修改或新法出台而增加行政权力或服务事项。如湖北省发展与改革委员会在自行清理后根据《中华人民共和国节约能源法》、《湖北省实施＜中华人民共和国节约能源法＞办法》的规定拟增加“固定资产投资项目节能评估审查”的行政许可权力，经省政府法制办公室审核后予以确认。

（2）关于“实施主体”的清理。

“权力清理”对行政权力或服务事项实施主体的登记区分为授权机关和委托机关。清理后，明确了各项行政权力或服务事项的实施主体和具体承办机构及其联系方式。如药品生产许可证核发的行政许可权的实施主体为湖北省食品药品监督管理局，具体承办机构为湖北省食品药品监督管理局的行政审批办公室。

（3）关于“收费与否及其标准”④“权力清理”方案中的“收费”是指工本费、材料费等。的清理。

“权力清理”对各项行政权力或事项是否收费及其标准进行了清理。清理的标准为凡是需要进行收费的行政权力和政务服务事项必须有法律依据或省物价局的批准决定。清理后，各项行政权力或服务事项行使时是否收费、收费标准及其依据得以明确。如湖北省民政厅自行清理后上报的结果中无一项行政权力或服务事项收费；湖北省计划生育委员会提供“卫生系列计划生育专业高级职务评审”的收费依据和标准是省物价局、省财政厅《关于调整专业技术职务评审费收费的通知》（鄂价费[2011]302号）：“具体收费标准：高级400元。”

（4）关于行政权力内容“种类”的清理。

“权力清理”要求行政处罚、行政强制和行政奖励必须登记具体权力或服务事项的内容种类。如行政处罚中的警告、没收违法所得、罚款等，行政强制中的行政强制执行和行政强制措施，行政奖励中的荣誉奖励和奖金等。清理后各项权力和服务事项的法定种类得以细化和明确。

（5）关于行政权力“行使条件”的清理。

“权力清理”要求，行政许可、行政审批、行政征收等行政权力的行使均需具备法定条件。清理后，各项行政权力的行使条件均依照“清理依据”的效力位阶顺序依次清楚列举。有的省直机关列举了行政权力行使的法定条件，有的将行使条件所应遵守的法定标准予以明确。如湖北省人力资源与社会保障厅在其“设立人力资源服务机构及其业务范围审批”行政许可权的行使条件中明确列举了五项内容。①五条内容是《人才市场管理规定》第六条的规定，即“设立人才服务机构应具备下列条件：（一）有与开展人才中介业务相适应的场所、设施，注册资本（金）不得少于10万元；（二）有5名以上大专以上学历、取得人才中介服务资格证书的专职工作人员；（三）有健全可行的工作章程和制度；（四）有独立承担民事责任的能力；（五）具备相关法律、法规规定的其他条件。”

（6）关于行政权力行使程序的清理。

“权力清理”要求每项行政权力的行使既要符合法定程序，又要突出高效便民，还要简明清晰、制约有效。“权力清理”对行政权力行使程序的清理内容包括行使期限、需要提交的材料、运行流程图②“权力清理”要求，各自行政清理部门对省政府决定保留的行政权力和服务事项以处（室）为单位参照“权力清理”流程图（样式）进行流程再造，分别编制内部和外部流程。流程图的内容包括行政权力的启动、承办岗位、运行程序及相关接口、办理时限、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式、廉政风险防控点。等内容。就行使时限而言，清理后行政许可、行政审批、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政监督检查、行政服务等行政权力的行使期限分为法定期限和承诺期限，其中承诺期限均短于法定期限。如经湖北省政府法制办公室确认的省卫生厅共计14项行政许可权行使的法定期限均为20个工作日（现场审核、专家评审的时间不计算在内），该机关办理各项行政许可的承诺期限均为14个工作日（现场审核、专家评审的时间不计算在内）。就权力行使“需要提交的材料”而言，清理后的行政许可、行政审批、行政确认等权力或服务事项中“需要提交的材料”均明确予以列举。如经湖北省政府法制办公室确认的省测绘局“测绘成果质量监督检查结果审定”的在行使中相对人需要提交的材料为“测绘产品质量监督检验部门提交的测绘成果质量监督检查报告”。此外，“权力清理”要求各项行政权力的行使部门必须将所有权力或事项运行的内外部流程图通过箭头将多个文本框所代表的不同程序环节进行连接并注明彼此之间的运行顺序与关系。其中外部流程图要依据“清理依据”进行编制，并向社会公开；内部流程图需在法定程序的基础上进行细化，主要用于规范行政机关内部的工作运行。

二、“权力清理”的特征与本质探析

（一）基本特征。

行政主体主动开展行政权力清理活动，是近年来各地方政府日益青睐的推进依法行政、改善区域行政环境和增强政府竞争力的改革方式。湖北省“权力清理”具有以下基本特征：

1.内部性。

“权力清理”的内部性主要体现在：首先，“权力清理”的启动者为省级行政机关，清理对象为湖北省政府及其职能部门的行政权力和政务服务事项。这一过程既不涉及立法和司法权力事项，也无公众或其他机关的参与和监督。其次，省级行政权力和政务服务事项的审核确认和行政权力目录编制均由省政府法制工作部门负责，表明这是行政系统内部开展的规范行政权运行的活动。

2.合法性。

“权力清理”不仅在总体上遵照“清理依据”，而且针对各项行政权力和政务服务事项的清理标准也是依据现行法律法规和规章的规定进行。

3.结果公开性。

“权力清理”的一个重要目标是推进行政权力公开透明运行，因此清理规范后的行政权力目录及各项行政权力或事项的运行程序等内容均通过互联网向社会公开，供公众查阅，接受社会监督。

4.控权性。

行政机关主导的公权力改革，能够在直面行政权力行使中存在的依据混乱、程序制约缺乏、低效率与腐败等问题的基础上，洞悉立法“高空控权”与司法的“有限审查”存在的漏洞，抓住控权的要害并对症下药，因此更能发挥直接控权的优势。与司法审查的事后控权模式不同，立法控权体现了事前制约行政权力来源的预防性优势，但在行政职能日益广泛、行政活动专业化不断增强和行政服务需求强劲的趋势下，立法权的预防性优势被逐渐稀释。而由行政机关主动开展的权力行使规范改革则大大补强了预防性控权的功能。相对于立法与司法的静态控权模式，行政权力清理将行政权力行使的每个环节置于一种动态化的内外衔接的监督和制约机制中，进而充分发挥过程性控权的优势。

（二）本质。

在现代法治国家中，行政必须受法律的约束，这是法治的必然要求，而依法行政是行政机关所普遍遵守的一项法治原则。[2](p1)依法行政和依法治国的根本问题，是行政权力的制约问题，是公权力的合法性和有效性的问题。[3](p6)

然而，传统上广为推崇的立法控权模式和司法控权模式并未达到人类预期的理想效果。就立法控权模式而言，王名扬先生曾对立法控权的不足作了精辟透彻的分析，[4](p108)即以议会为代表的权力机关的立法实际上难以满足经济社会快速发展和急剧变迁的客观需求，更难以强求其通过立法的方式来达到完全规制行政权的目标。立法控权理想的破灭逐渐推动人类向司法控权模式的转移和青睐，而司法审查更多的是通过解决具体行政争议来发挥监督和制约行政权的功能，其本质上是一种事后的监督方式，且主要监督行政行为的合法性。而在现代行政国家的背景下,立法者授予行政机关广泛自由裁量权的情形已经司空见惯，且行政机关滥用自由裁量权导致行为明显失当的现象也可谓家常便饭。因此，立法对行政权规制密度的降低连锁性地引发了司法审查的疲软，依靠立法制约和司法审查“传送带”的控权模式已经无法实现行政权依法运行的目标。于是，现实的需要催生了行政自我规制控权模式的诞生。

行政自我规制理论是我国学者崔卓兰所提出的一项行政法学理论。这一理论认为，行政主体有可能通过其自身的组织架构和运行、内部规则的设置和运用、借助行政伦理道德的影响，源于公务员内心的服务惠民观念，自觉自发地约束规范行政行为，消减行政权的负面效应，将之限制在合法合理且符合比例原则的范围内，进而也可在此基础上，对正确的行政政策予以自我推进，对行政正义和行政文明的实现展开自觉的追求。[5](p36)纵观我国学界对行政自我规制的理论观点，可将行政自我规制（又称行政自我规范、行政自我控制或行政自制）界定为，一般是指行政主体对自身违法或不当行为的自我控制,包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列内设机制，是实现行政法治的一种途径。这一理论的核心观点认为，立法控权和司法控权不足以达到监督行政权依法运行的目标，行政主体自主的自我规制能够弥补立法和司法控权的不足，它以立法等外在控权制度为基础。至于行政自我规制的表现，有学者从政府发布依法行政文件、建立行政规则制定程序及其合法性审查和行政立法备案审查制度以及制定行政裁量基准等方面对我国行政自我规制的实践进行了初步的探讨。[6](p14)

行政权力清理是近年来各地政府在建设法治政府过程中逐步推行的一项行政权力改革活动，自2007年黑龙江省和河北省开展以来，江苏省、辽宁省、山东省、江西省、四川省等省级政府相继开展了此类活动。①除了省级政府主动开展行政权力清理外，近年来各地市级（含地级市、县级市）政府也开始开展了部分行政权力领域的清理活动。如山东省德州市于2011年4到5月份对该市60多个政府部门集中开展了行政权力清理活动，详见王贺、韩晶、张华锐：《我市集中开展行政权力清理审核》，德州日报，2011年4月24日。他山之石，可以攻玉。在总结考察其他省市开展行政权力清理得失的基础上，湖北省以更为全面的“权力清理”形式来推进依法行政和建设法治政府，本质上是地方政府在复杂背景下开展的一种更为综合和深入的行政自我规制形式。这种背景既包括依法行政成为法治国家普遍要求、行政权力受立法权和司法权的双重制衡，又包括公民权利意识增强背景下社会监督体系日益完善、经济社会快速发展转型对高效快捷廉洁行政环境的需求递增以及地方政府竞争日益发展。②有关我国地方政府竞争尤其是通过制度竞争来增强地方政府竞争力的文献可参见冯兴元、张千帆：《地方政府竞争:理论范式分析框架与实证研究》，南京：译林出版社，2010年版；唐丽萍：《中国地方政府竞争中的地方治理研究》，上海：上海人民出版社，2010年版。它是我国特殊经济社会发展背景下地方政府推进依法行政的综合性权力改革，是地方政府在从“管理型”向“管理与服务并举型”理念转变过程中强化行政自我规制的一种途径，也是现代法治国家行政权规制的基本趋向。

三、“权力清理”的积极价值

“权力清理”尝试对省级行政权开展“地毯式”的清理和规范，是集中推进依法行政的主动改革，是行政自我规制的规模化展开，具有多重积极价值。

（一）全面强化行政自我规制。

“权力清理”在本质上是行政自我规制改革的举动，是行政自我规制全面加速的生动案例。不管是“权力清理”的动力来源、目标追求、启动主体和实施方式，还是其清理对象、规范内容以及最终结果，都表明了“权力清理”是一项更为全面和深入的行政自我规制活动。这种由行政主体主导的行政权力清理活动坚持了法律保留、法律优位等依法行政原则，立足实现行政法治的目标，全面地规范省级政府及其职能部门的行政权力和政务服务事项。这不仅可以预防违法或不当行政行为的发生，而且能够发挥行政自我规制所具有的直接性控权、预防性控权和过程性控权等价值和功能，是行政自我规制全面加强的典型注脚。

（二）加快回应时代发展的要求。

20世纪80年代以来，我国开始进入堪称第二次革命的改革开放时代。改革开放既以政府职能转变为其重要的变革内容,又以行政体制改革为实现市场经济建设目标的重要途径和手段，而从计划经济到市场经济的转轨，又为政府职能的全面转型提供了重要的社会经济基础。[7](p25)改革开放的纵深发展和经济社会的快速转型，给行政管理体制的改革提出了新的挑战，也是各级政府应当积极回应的现实课题。

“权力清理”立足现行法律框架体系，将积极回应时代发展要求作为重要目标，并以实际行动来展示转变政府职能的改革决心。“权力清理”将各省直部门自行清理后上报的778项行政许可权力和340项行政审批权力，清理后仅分别保留283项和29项，废止了大量缺乏法定依据的权力，下放了一大批省级行政权力或事项。这不仅贯彻了《行政许可法》的精神，推动了行政审批制度的改革，也有助于理清政府与市场关系、减少政府对市场的直接管制、完善市场经济体制等经济发展要求。同时，在市场经济发展推动社会转型的背景下，公民身份觉醒和权利意识日益高涨，公民对行政活动的知情权需求和监督政府依法行政的愿望也日渐强烈。“权力清理”不仅将省级行政权力库向社会公开，而且主动公开了各项行政权力和政务服务事项的实施主体、职权依据、运行程序等内容。这既满足了公众对政务信息的需求，也为社会监督政府提供了条件。

（三）积极践行服务行政理念。

随着福利国家的发展和现代政府对公民的“生存照顾”义务的强调，服务行政的理念得到更为普遍的认同，相应地有关服务行政的制度也得以逐渐发展。①有关服务行政理念及其实践可参见莫玉川、郭庆殊：《论现代服务行政与服务行政法——以我国服务行政法律体系建构为重点》，《法学杂志》，2007年第2期；余敏江、潘希：《服务行政的“公民”本位及其政治哲学基础》，《学术界》，2010年第12期。而转变政府职能为社会提供优质的行政服务，可谓是践行行政服务理念最为直接的表现。“权力清理”后由省级部门提供的行政服务达493项，是除省直部门所享有的行政处罚权和其他行政权力之外数量最多的事项。同时，该活动还对每一项权力或服务事项编制了对外的运行流程图并向社会公开，以便于公众查询和快捷地办理相关事务，这对于提高行政效率、提供高效便民的行政服务来说意义重大。

此外，“权力清理”在规范各项权力或事项法定期限的同时建立了行政权力运行的承诺期限制度，这不仅能降低行政机关和行政相对人的办事成本，还可以为行政程序的发展积累经验。

（四）切实完善预防腐败的机制建设。

“一个国家、一个地区、一定时期、一定领域，如果人们能建立有效的制度，采取有效的措施限制、控制和规范公权力的运作，其腐败即可控制在相对较轻度的“度”内，反之，其腐败趋势就可能发展、蔓延,甚至失控，以至构成对人民权利、自由的严重威胁，对国家和社会的严重灾难。”[8](p40)具有天然扩张性的行政权力更容易落入寻租的温床而滋生腐败，因此更需要加以防控。而腐败问题产生原因的多面向特质决定了预防腐败应多管齐下、发挥多元制度的合力。

“权力清理”不仅为公众监督政府依法行使提供了政务信息的条件，而且综合运用制度与科技手段预防腐败。首先，“权力清理”将省级行政权力进行分门别类，并以“菜单”形式将其行使主体、法律依据、法定程序等公布于众，为社会监督行政提供了充分的条件。其次，规范行政权力运行的内部流程，在内部流程中容易发生权力滥用或寻租的环节设置“廉政风险防控点”，并将权力行使程序与“法制监督平台”、“电子监察平台”相衔接，以自动化的技术装置“死盯”权力运行中的腐败现象，以达到不间断预防腐败的目的。

四、“权力清理”的局限检视

有学者认为，我国行政自我规制的动力有法理型统治、民主法制意识形态与现实需求、行政的民主合法性压力、官僚科层制的结构等，但我国当前促使行政自我规制的动力，在系统性、持续性和有效性方面存在不足，如国务院作为行政自我规制的推动者没有足够的时间和精力去监督下级政府及其职能部门实现自我规制的效果等。[6](p16)同时行政自我规制所仰仗的行政系统一体性、科层结构等因素本身也可能转而成为阻碍行政自我规制发挥积极作用效果的绊脚石，因此对行政自我规制本身存在的问题也应当客观正视。

“权力清理”是行政自我规制的一种表现形式，其自身也存在行政自我规制所与生俱来的不足。如“权力清理”一个贯穿始终并且非常明显的特点就是整个活动以现行法律法规规章和有效规范性文件为依据进行开展。而在现行有效的法律规范未修改之前，即使“权力清理”过程中发现了权力行使存在问题也因为现行法律的“僵化”规定而只能退而遵守，这自然导致“权力清理”的不彻底性。同时，清理过程中即使发现有“清理依据”本身违反上位法的情况，组织者也并未报送省政府依照《立法法》的规定向有权机关提出审查或裁决要求，导致某些行政权力的职权依据难以实质规范。

五、结语

在法治国家原则成为当今世界普遍发展趋势的背景下，我国确立了依法治国的宪法原则，而依法行政是建设法治国家的核心内容，依法行政的根本是行政权力的制约，于是监督行政权力实现行政法治就成为理论和实务界关注的共同课题。围绕如何在行政职权不断扩张的背景下加强对行政权力的规制难题，理论界提出了立法的、司法的、社会的监督机制，但并未完全解决行政权力规范行使的难题。行政自我规制在弥补传统的立法控权、司法审查和社会监督模式不足的基础上得以建构并不断发展，凸显了其深入行政决策过程、完善正当程序和强化行政公开等推进依法行政、实现行政法治的积极作用。但以“权力清理”为代表的行政自我规制改革难以摆脱动力不足、执行保障乏力、持续性差以及配套制度缺失等内在局限，因此，这只是推动中国行政法治发展必要而有限的动力。

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