我国警务再社会化演进与评述

李伟清

（中国人民公安大学，北京 100038）

社会化①理念自上个世纪六十年代末提出并被作为改善政府绩效的务实政策，受到西方公共管理学界的高度重视，并成为西方各国政府在上个世纪七十年代中期开始进行的新公共改革过程中，推进公共服务市场化的主要作法。从上个世纪九十年代末以来，警务社会化已然成为世界警务发展和警务改革的历史趋势和必然选择。在我国，除了理论界曾经大量涌现的关于西方新公共行政改革以及警务社会化改革研究的相关著书、文章外，从公安实践部门看，从早期浙江省温州市试用的 “治安承包制”、福建省三明市推行的“1+N警务模式”，到 “北京奥运”、 “上海世博会”等大型活动安全控制大量运用治安志愿者等警务社会化实践活动的探索和尝试，无一例外地说明我国的警务社会化研究在公安理论和实证研究部门已经有了长足的发展。然而，综观我国警务社会化研究与发展全局，以往的研究和公安实践实质是点、线实证发展优于我国警务社会化整体理论研究和实证规划的。

纵观新中国成立后的政治、经济发展轨迹，大体经历了两个阶段，即计划经济发展阶段以及计划经济、市场经济混存发展阶段。相应的，本文认为我国警务社会化事实上也经历了 “社会化”与 “再社会化”两个阶段。我国警务再社会化的理念，是本文基于建国以来各个阶段我国各种社会化警务模式的发展演进，对于现阶段我国警务社会化再发展形式与变化的归纳与总结。

一、计划体制时期我国警务社会化的发展演进及意义

新中国成立后，在中央人民政府的统一领导下， “非制服警务”与 “制服警务”同样得到了充分发展。在这一阶段中对社会提供 “非制服警务”的组织形式，主要包括内保组织和群众性的治安自治组织。内保组织是按照中央人民政府政务院要求，在各级财政经济部门及其所有国营厂矿企业和银行中设立的。其性质是既是该部门的组成部分之一，同时也是公安部经济保卫局及各级公安部门派出的代表机关，执行国家公安机关的权力。国务院和公安部分别于1962、1985年以法规的形式明确内保组织既是各该单位的组成部分，又是公安机关的基层业务单位的地位，在行使公安机关赋予它的一定职权的基础上，又增补了保卫组织查破案件的权力，以及可以做出包括警告、罚款在内的治安处罚的裁决。②说明计划体制时期内保组织始终保持着公安行政机关特性，也即公安机关直接对机关、团体、企业、事业单位治安管理事务进行直接领导和干预。群众性的治安自治组织包括治安保卫委员会 （简称治保会）和治安联防组织。治保会是宪法明确规定，③具有群众性、自治性和治安工作的性质，隶属于居民委员会，是在基层政府领导、公安机关指导下的群防群治组织。治安联防组织，则是在上个世纪80年代初期，由于社会治安状况的急剧恶化，为了进一步加强对社会治安的控制，在地方政府的统一领导下，由公安基层派出所具体组织从辖区内各单位抽调治安积极分子组成。公安基层派出所委托其部分治安行政管理权利，使其负责辖区内的部分治安管理任务，以期实现辖区内各单位“有钱出钱、有人出人、齐抓共管”的联合防控目标。

通过对这一阶段 “非制服警务”的两种生产组织性质的分析，一方面得出这样一个结论：这一阶段公共安全服务的生产实际上是由政府直接生产或者是变相由政府直接生产。即治保会接受基层政府的直接领导，内保组织和治安联防组织通过接受公安机关的直接领导实现政府直接领导。这一阶段的 “非制服警务”活动仅仅是政府垄断公共安全服务生产的一种组织手段。另一方面，我们看到，这一阶段也是非常重要的一个阶段，是我国警务社会化进程中极其重要的一个环节。通过内保组织、治安联防组织和治保会吸收和安排社会组织、社会公众参与到社会治安管理当中，事实上表明了政府管理者和政府管理部门的公共安全事务需要公共管理的积极理念和方法，也在客观上为我国非职业警务社会化进行了资源储备。

二、现阶段我国警务再社会化组织形式效果评述

我国警务再社会化阶段是在市场经济环境和氛围之下的警务变革与创新，与计划体制时期相比， “非制服警务”再社会化形式既有继承也有创新。继承之处在于单位内保组织、治保会的传承、改革与发展；创新之处是出现了营利性社会治安服务组织、治安保卫中介组织、政府行业安全监管部门以及城市综合管理部门。

改革开放以来，我国的经济、政治环境发生了重大变化。1984年深圳蛇口工业区成立了第一家保安服务公司，这一划时代的事件，为 “非制服警务”注入了市场化的元素，也预示着我国警务社会化即将进入计划经济和市场经济混存共生阶段，即警务再社会化阶段。在这一阶段， “非制服警务”的组织形式，主要包括改制后的单位内保组织、治保会和保安服务公司、中介组织和社会治安志愿者。

在经历经济体制由 “政企合一”的计划经济向 “政企分开”的市场经济转变过程中，内保组织也经历了建立与现代企业制度相适应的 “现代企业保卫机制”的转变。按照国家有关规定，政府不能再干涉企事业单位内设机构的设立，单位内保组织是企业的组成部分，与公安机关也不再有行政隶属关系；作为企业内设组织，单位内保组织不再拥有治安行政执法权力；公安机关与单位内保组织只保留了治安保卫业务的指导与被指导、监督与被监督的关系。④单位内保组织改制以后，企事业单位的安全服务基本实现了自己提供、自己生产、自己消费的过程安排，相对来说，具有较好的治安自治效果。在警务实践中，公安机关已经失去了对单位内保组织的直接行政制约能力。

治保会作为群众性的治安自治组织，在计划经济体制时期，为维护社会稳定和社会治安做出了非常大的贡献。治保会已经基本形成了由城镇街道治保会、农村治保会、单位内部治保会、行业治保会、专业治保会等当中组织形式并存，互相补充的格局。但是，与计划体制时期相比，地方基层政府对于治保会的领导能力和控制能力明显降低，治保会的治安群众组织自治作用也没能得到充分发挥。以三明市数据为例， “1992年三明市共有治保会3188个，成员1.3万人，治安联防队830支1950人; 而2010年底，全市共有治保会1899个，成员7372人，专职治安巡逻队65支830人。”⑤

1984年第一家保安服务公司开创了新中国建立以来市场介入社会公共安全服务生产的先河。截至2012年底的不完全统计，全国共有保安服务企业近3000家，保安从业人员400余万人。⑥保安服务公司作为公安机关维护社会治安的重要辅助力量，在公安机关的统一领导下，通过契约的方式为社会公众和组织提供有偿安全服务。保安服务公司具有安全服务业务范围相对广泛，运作机制相对灵活的优势，成为是我国现阶段维护社会公共安全的重要组织形式之一。它满足了在计划经济向市场经济转轨过程中，各类社会经济组织对安全服务需求增多的社会新需求。再一次向社会证明了市场形式的公共安全生产方式在社会稳定、经济秩序良好的环境下才有可能快速发展的事实。

治安保卫中介组织的出现和发展是我国警务社会化的又一个重要标志性事件。中介组织的作用一方面是使有相同或相近利益的企事业单位、社会团体利益组织化；另一方面，是代表本组织单位、团体利益与政府沟通、协调，实现组织利益。社会中介组织是社会信用体系的组成部分，在市场经济发展过程中承担着相应的责任。目前，虽然 “高校保卫学会”、 “冶金保卫协会”、 “企业保卫协会”等中介组织的建设虽然还不够充分，作用也未充分发挥出来，但在某些领域已发挥了重要的作用，成为沟通政府与保卫组织和机构之间的关系、加强保卫工作不可缺少的社会组织。

治安志愿者是出于公益意识参与社会治安秩序维护、参与违法犯罪防控的个人和组织的总称。作为自愿参加社会治安防范活动的群体，它们的出现，一方面表明了市民社会的发育和日趋成熟，表明社会成员公民意识、责任意识和参与精神的觉醒和生发；另一方面则表明警方在当前较为严峻的治安形势下充分挖掘和配置社会资源进入警务领域的努力和尝试。治安志愿者的大量出现，不仅弥补了社会治安控制、治理公众参与的缺位，也使得我国公共安全服务生产主体组成日趋完备，是我国现阶段警务社会化进程的又一个进步。

三、现阶段我国警务再社会化政策支持效果评述

在计划经济和市场经济混存共生阶段，我国党和政府在充分运用社会资源解决社会治安问题的理念和方法上的另一个巨大成绩体现在社会治安综合治理方针、措施的提出和制定。它是一项由各级党委和政府领导，动员和组织全社会力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的多种手段，以维护社会秩序、保障社会稳定的综合性措施。这一措施在1982年由中共中央5号文件正式提出，在上个世纪80年代得到发展；1991年3月全国人大常委会通过 《关于加强社会治安综合治理的决定》，肯定了社会治安管理社会化的工作方针。按照综合治理的要求，各部门、各单位必须建立综合治理目标责任制， “谁主管，谁负责”，落实各项治安防范措施。这一建立在 “单位制”基础之上的综合性治安防范措施。在计划体制时期和转型初期都取得了 “标本兼治、重在治本”的良好的社会治安治理效果。

2006年10月，党的十六届六中全会 《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，加强社会管理必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，为警务社会化指明了方向。十七大报告指出:“和谐社会要靠全社会共同建设。我们要紧紧依靠人民，调动一切积极因素，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。”我国警务社会化的深化发展离不开政府在有关法律、法规以及相关政策的支持，近年来广泛出现的治安志愿者等警务社会化模式，就是在这样一个丰富警务资源、创新警务模式的大环境之下出现的。

当前，十八大报告中指出， “深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系……”要求理论与实践部门应当继续积极地探索警务创新模式，丰富和完善我国公安警务改革的内涵，为公安实践服务，为百姓服务，为经济建设服务。而我国警务社会化以及警务再社会化演进与发展，是我国政治、经济体制改革背景下不同阶段的 “制服警务”与 “非制服警务”的不断改进和演化，是我国公安工作警务创新的具体体现。

注释：

①1969年美国管理学家彼得.F.德洛克最先提出民营化建议，最先用词为 “reprivatize”，现用为 “reprivation”。

②1950年， 《关于在国家财政经济部门中建立保卫组织的决定》；1962年， 《保卫处科工作细则 （试行草案）》；1985年， 《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则 （试行）》。

③1954年宪法第111条规定： “城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会，是基层群众自治性组织。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

④1997年， 《国有企业治安保卫工作暂行规定》；2004年， 《企事业单位内部治安保卫条例》（试行）。

⑤福建省三明市公安局课题组.新形势下治安管理社会化研究——以三明市1+N警务模式为视角.公安研究, 2011(12) (总第206期):40。

⑥数据来源：2012年中国保安高峰论坛文件汇编。