海关与司法紧密结合的一个范例——法国海关司法处的设立及职责

万曙春

一、 一个专门从事司法警察活动的海关部门

法国海关的组织机构建制中，最上层的中央组织机构即海关总署和间接税署，自2008年起该中央机构驻扎于法国巴黎东郊的蒙特勒依市(Montreuil)，海关总署下属机构以字母A到F来命名共设置六个司，其分别对应的是人力资源司、行政财务规划司、电子信息技术司、诉讼和缉私司、国家商务司和间接税司，此外还设置一些其他部门，包括经济研究和统计处、监察室、国际关系代表处、信息交流处以及内务管理处，这些职能机构领导全国海关履行职责，制定规章和明确海关行动的方向。除以上的海关职能部门外，还有一些外设机构，它们是在全国范围内以专门履行一种或多种特别任务而专门成立的七个海关国家职能机构*其他六个机构分别是海关调查情报处、海关职业培训和招生处、海关对外贸易和统计处、海关信息中心、海关试验中心和海关博物馆，参见http://www.douane.gouv.fr/data/file/6859.pdf，第14页，访问日期2013年3月20日。，它们是海关调查情报处、海关职业培训和招生处、海关对外贸易和统计处、海关信息中心、海关试验中心和海关博物馆，以及本文介绍的法国海关司法处。法国海关司法处由专门的法国海关司法警察组成，他们被赋予与国家司法警察和宪兵队一样的司法权力，但他们的司法权只能在国家法律列举的范围内行使，即只能用于调查和证实与海关职能相关的各类违法，例如违反海关法的行为，特别是针对各类商品的走私行为或与间接税缴纳相关的违法以及假冒等违法行为的查处；或者是针对与公共预算审计署管辖职能相关的任务，例如对骗取消费税(TVA)或者洗钱等行为的查处。以上所有职能部门和机构从中央层面上领导全国范围的地方各级机构，地方各级海关机构在各自区域管辖范围内履行海关的一般职能。

国家海关司法处是设置于海关总署下的一个国家专门性的组织，其权力最初起源于1999年6月23日法国通过的一项法律，该项法律决定在《刑事诉讼法典》中插入第28-1条，此条款的目的是：为进一步加强国家刑事诉讼程序的执法效率而授予海关行政机关以司法特权。该条款规定，获得授权的海关A类和B类关员可以接受国家检察官或预审调查法官*预审调查法官制度是法国特有的一种刑事诉讼体制。预审调查法官是在刑事案件中负责汇集对某一违法行为人进行可能的审判所需的各种事实的法官。按法国刑事诉讼法典规定，凡所有重罪(crime)和复杂的金融经济案件都必须提交预审调查法官，而轻罪(délit)和违警罪(contravention)诉讼案则可不一定需要提交预审调查法官。的委托直接展开司法调查。当时国家海关司法处尚未设立，该权力是直接赋予海关系统归属A类和B类获得专门授权的海关关员。

2002年12月5日，法国一项法令通过创设了国家海关司法处(Le service national de douane judiciaire，以下简称“SNDJ”)，该机构将海关所有获得司法调查专门授权的海关关员整合于旗下，在实践中，这些关员被称作“海关司法警察”(ODJ)。SNDJ作为一个直接附属于海关总署和间接税署的国家部门，由一名法官领导工作。SNDJ的总部和主要工作部门位于巴黎近郊的文森斯(第94省)，其下属有7个地方单位，它们分别位于波尔多、里尔、里昂、马赛、梅斯、南特和图卢兹。这些地方单位之下，还设置了一些代表处，鲁昂代表处归属巴黎总部管辖，第戎代表处、佩皮尼杨代表处分别归属里昂、图卢兹管辖。SNDJ专门负责行使司法警察任务，海关司法警察(ODJ)独立行使《刑事诉讼法》所赋予的权力，也正是该职权依据将海关司法警察与以《海关法典》为其职权依据的海关其他关员区分开来。

海关司法警察的权力在2004年3月9日通过一项法律中进一步得到加强，该法被称做“贝尔邦II”。随着犯罪形态的不断发展，为适应司法调查的现实需要，该法的通过进一步加强了国家海关司法处的司法权限，它扩大其权限范围并简化了该处介入调查的方式，即允许国家检察官可以将一个与海关业务相关事实的司法调查权委托给海关司法处(SNDJ)。

该处设立后，其调查事项来自于：一是允许法官们可以将经济金融等一定领域内的调查事项委托给海关司法警察(ODJ)；二是允许海关在明确对大型非法交易案件进行调查时行使《刑事诉讼法典》所定义的调查权力；三海关司法警察同样可接受国际嘱托调查中的委托执行，从而法国海关融入到刑事司法事项的国际合作中。

二、 由法官领导履行特定职务的一类司法警察

海关司法警察(ODJ)与法国警察局或宪兵队的司法警察官享有同等的权力，区别在于其权力限制在《刑事诉讼法》第28-1条明确列举的范围内，该条款所明确的范围就是ODJ行使其司法警察职权的范围，该范围在上文所提及的“贝而邦II”法中得到进一步扩展。

获得授权的海关关员有资格和能力调查和证实以下违法行为：《海关法典》规定的罪行；与假冒商标有关的罪行；与间接税有关的罪行；与增值税欺诈有关的罪行；在欧盟范围内刑法规定的罪行；与盗窃文化产品相关的罪行；与武器、弹药及战争材料走私相关的罪行。

司法海关职能作为一种授权性的职能，法律同样也确认司法海关警察对与以上所列罪行种类相关罪行享有同样的管辖职能。海关司法警察在调查例如假冒产品、走私烟酒以及其他可能引起例如窝藏、洗钱等犯罪的违法行为过程中，可以采用查证其社会财会报表真实性的手段，有时也使用技术调查手段进行跟踪和监视。也就是说，其工作完全表现为一种司法警察的工作，只是特别限定在海关业务范围内。这里需要指出的是，如果是对毒品犯罪，或者是与毒品或无合法证明收入相关的洗钱犯罪的调查中，司法海关警察只能以与警察局或宪兵队中的司法警察官员联合的方式采取行动。

国家海关司法处(SNDJ)由一名普通法院的法官进行领导，该特征将司法海关与其他司法警察部门区别开来。它是一个行使海关的司法任务而设于仅次于海关总署之下的一级分支机构。而该位被委派的法官，是海关司法处唯一获得授权认可可以接受调查权转移和嘱咐委托的代表，这些委托函件都是根据《刑事诉讼法典》第R15-33-12条的条款内容以“致执行海关司法任务的法官先生”为抬头而报送。该法官接受委托后来选定执行调查任务的具体人员，并监督调查执行过程和确保将经该司法程序的调查结果传达给委托法官。

三、专业化的海关调查人员

所有的海关司法警察，他们服务于巴黎大区或者供职于七个地方单位中的任意一个，他们在其所属单位管辖的权力范围内或者是与其管辖领土相近的区域范围内行使统一的国家职能。希望加入国家海关司法处的海关关员，必须具备在海关行政机关A类或B类团体中至少两年的工作经验。在实践中，行政机关总是优先考虑有职业经验的人员，在ODJ的新成员招募中，这些成员往往都是对行政程序的运作、一些非常专业的内容或者是对经济金融领域内的违法等都已有相当的认识。为了能够胜任司法警察的职位，参与选拔的海关关员必须顺利通过专业知识考核，这些考核包括刑法或刑事诉讼法理论的笔试、关于刑事诉讼程序实践的笔试，以及最后还必须通过一个面试，每位候选人要在一个由法官、海关行政关员代表和由上诉法院的高级律师做主持的裁判团前做一次口头报告。这些候选人除了经考核必须具备一定海关知识背景之外，还必须参加在警察局司法警察机构、法庭以及海关司法处为期六周的实习。*参见http://www.gabelou.com/index.php?option=com_content&view=article&id=49:officier-de-douane-judiciaire&catid=19:les-mers-de-la-douane&Itemid=39，Officier de Douane Judiciaire，访问日期2013年3月20日。

如同国家警察局以及宪兵队的司法警察一样，海关司法警察只能在获得检察长的授权许可或预审调查法官的授权才能行使其司法警察的职权。由于他们的职能是属于国家职能，所以海关司法官员通常由隶属巴黎上诉法院的检察长授权。从其创立以来，海关司法处的执法效率得到迅速地提升，海关司法警察的人数至2006年7月1日已达到160多人并且在2007年达到近200人，目前该部门共有200名海关司法警察履行国家职能。该部门成功的重要原因之一与该部门的职业化和专业性紧密相关，特别是这些执法官员在知识结构和工作经历的互补性，他们的职业经历相互间往往非常不同，有些人来自海关监督岗位，一些来自海关通关中对商业操作进行监管的关员，但每一个人都有各自的能力和专长。

四、不断增长而多样化的业务领域

海关司法处的业务活动迅速发展，其接受司法机关委托调查的案件，从在其功能开始运作的第一年即2002年为58例，在2005年达到近400件，而2006年达600余件。以2006年其年度报告中的数字为例，该部门调查的假冒商标案件265起，走私、进出境无申报案件(除假冒商标案件)175 起，其中与香烟走私相关的有120起，洗钱罪行调查57起，消费税骗税案件(涉及消费税、退税、共同体内消费税欺诈案件)20起，间接税案件12起。

而接受嘱咐委托调查是其活动的重要组成部分(从海关司法机构创建以来，该部分占据其近75%的业务)，这部分主要显示了SNDJ在接受对有组织的走私、欺诈犯罪案件，及必须公开其获得的司法信息等案件中所扮演的角色。

但是，应该特别强调指出的是， 紧跟着2004年10月1日生效的法律《贝尔邦II》所确定的条款，它允许国家检察官可以将司法调查权授予国家海关司法机构后，对现行犯罪进行调查的数量有一个明显地提升。国家检察官大量使用该权力要求将海关扣留人员交付给海关司法处，以致于海关司法警察执行着大量看守职责，海关司法处某种程度上不得不成为一种海关拘留人员的看管和交付机构了。

国家海关司法机关活动的另一个特征就是它在国际事务中的介入，海关司法机关执行了在其职能范围内的数量众多的国际嘱咐授权，这些嘱咐授权主要是来自于欧盟，有时也有来自于其他国家的法官的委托。为执行委托给他们的刑事调查，ODJ使用所有渠道的国际合作(如欧洲刑警组织、欧洲司法组织、内部安全网络连接等)。他们同样寻求对外国海关的联系与合作，并在1997年12月18日批准了“那不勒斯II”公约，允许缔约国利用国际行政互助的渠道获得与海关犯罪相关的信息。

SNDJ活动的发展与跨区域专门法院权力的提升也有非常紧密的联系，跨区域专门法院在审理严重经济金融犯罪案件以及有组织的欺诈犯罪时也依靠SNDJ展开调查，特别是对有组织团伙的走私、假冒商标、洗钱犯罪以及增值税骗税的案件，在2006年其实际委托给SNDJ就有62个案件。*数据来源参见http://www.douane.gouv.fr/data/file/4764.pdf，Le service national de douane judiciaire，访问日期2013年3月22日。

最后，应该指出，SNDJ与司法警察的其他机构间的合作行动也有所提高。这些合作的首要目的在于利用SNDJ对贩毒及对贩毒交易收益进行的洗钱活动的调查职能，在这种情况下， SNDJ的专家主要对法官们委托的对经济金融、洗钱及无合法证明来源等方面的事实进行调查。这些合作同样介入到与SNDJ自身职能相关的领域，在这些案件中法官们往往希望能够得到来自于海关司法警察在专业知识和技能方面的信息。

五、与中国之比较及结论

自1791年起建立的法国海关总署和间接税署，隶属于国家财政部，如今有近20000名海关关员，与法国其他行政机关一样，其机构划分为中央组织机构和外设组织机构。中央组织机构负责执行海关政策及实施商品国际贸易规则，并作为成员参与到涉及到海关主题的国际机构或共同体机构的联盟中。而其他外设机构负责执行授予海关的多种任务，它们有的属于国家性机构但限定在特定职能范围内，有的行使海关普遍性的职能，但其职权限定于特定的地域范围内。我们看到，法国海关司法处属于外设机构的第一种类型，和海关调查情报处一样，都是海关组织机构中非常重要的机构，海关调查情报处的职责在于采集和综合各类走私信息，对海关监管中发现的可疑线索进行事后查问，在全关境范围内查找和预防走私行为，更为重要的是打击走私犯罪，在这个机构中，将会有代为起诉和上诉的关员负责向巴黎地区的一审法院或上诉法院代表海关提起诉讼，在有些情形下，也可能向其他司法机关提起，采取一切保全措施或者是采用一切执行措施保证海关税收。与海关调查情报处不同，它并不参与到一审或上诉审海关案件的提交法院审理阶段，司法处主要是负责对特定事项的调查工作并将其获取的证据转给司法机构，这些机构的职能划分非常清楚，各司其职，权力界限的明晰能够有效地防止权力被滥用或者是权力的自我扩张。

中国在打击走私犯罪的组织机构建设上，采取的恰恰是与这种“划分权限”不同的模式，1998年国务院以专函形式决定在海关内部设置缉私警察队伍即走私犯罪侦查机构，1999年我国海关走私犯罪侦查机构正式成立，走私犯罪侦查机构的执法主体资格、执法依据和执法程序在2000年7月《海关法》进行修订时以法律的形式明确下来。从此海关走私犯罪侦查机构主要负责查处在海关监管区内发生的走私武器、弹药、毒品、伪造的货币、淫秽物品、反动宣传品、文物等非涉税走私犯罪案件以及在我国海关关境内发生的涉税走私犯罪案件。为进一步发挥海关打击走私整体效能，2002年经国务院批准，海关总署发文对原由海关调查局承担的部分查私办案的行政执法职能调整为由缉私警察一并承担，将走私犯罪侦查局更名为缉私局，从此该局可利用刑事和行政两种执法手段，查处走私和打击犯罪，从海关实际执法角度，这种权力集中的模式在执法反应、指挥协调方面更易于保持对反走私的高压态势，但从相对人的权益保障以及权责分明的角度来看，该权力在行使过程中也容易产生权力适用的错位及权责不分。在个别案件中，出现海关缉私部门在执法实践中，在还没有基本的证据证明当事人涉嫌犯罪且需追究刑事责任之前，出于办案及收集证据上的方便，就笼统地将案件按照刑事程序先行办理，从而侵犯了相对人的合法权益。从组织机构设定方面观察，基于缉私部门作为海关的一个内设局，缉私局对外法律文书上是以缉私局名义还是以其所属海关名义，谁是独立的行政主体在法律上并没有清楚的界定，在实践中缉私局行使行政执法权限做出具体行政行为，而引起的行政诉讼案件中，谁是应诉主体在实践中也发生过互相推诿和看法不一致的现象。

事实上，我们看见法国海关司法处，将国家专门的刑事司法权授予海关关员，司法权与行政权的结合，显然也是以强大的国家力量为后盾，这一结合解决了国家司法权的一般性及海关调查业务专业性之间的隔阂，由海关直接行使司法调查权，其司法化及专业化的特征提高了刑事执法的效率，有效保障了法国对有关海关犯罪进行追缉的行政效率和司法合法性，但同时我们看到，这项权力就是一项单一的权力，它不具备复合权力的特征，该项权力的行使主体法定，权力适用范围被严格限制在特定事项，它行使的是国家职能，但也只是行使国家职能中的一环，即对特定范围内的案件进行调查和取证，将经该司法程序的调查结果传达给委托法官。

可以说，世界各国都难免有如下同样的担忧，即必须采用行使公共权力的活动方式来杜绝消失不尽的走私意图。为打击走私行为，各国海关政策要求赋予海关必要的强制性的权力，在赋予权力的同时，也就涉及到要求海关正确适用法律规则及其所被授予行使的权力，应该说，我国《海关法》对海关权力的行使做出了明确的规定，满足了海关现实执法的需要，但更需要进行完善的是，在海关权力的设定和行使条件上，可能更需要更多和更为严格的条款对上述问题作出规定，对海关权力进一步细分，对海关权力行使主体的资格加以规范，并更需要一个公正、透明、稳定、简化却不影响海关执法效率的程序制度予以保障。