进出口商品归类差错原因分析及对策

曲道静　高　天　李　京

进出口商品归类是海关正确执行国家关税政策、贸易管制措施和准确编制海关进出口统计的重要基础，归类质量的高低，不仅关系国家利益及海关执法的权威性、公正性，同时也与管理相对人的切身利益休戚相关。为进一步提高商品归类质量，青岛海关成立课题组，以总署抽样评估中发现的归类差错数据为研究对象，通过对相关海关及企业的深入调研，分析出现商品归类差错、归类不一致现象的原因，并提出了解决建议。

一、海关总署归类抽样评估整体状况分析

2010年9月，总署对上半年进口数据的归类情况进行了抽样评估，调取全国41个直属海关的5030条报关单数据，共计发现归类差错数据178条，差错率3.5%；待核实数据378条，占样本总数的7.5%，归类准确率为88.9%。尽管商品归类技术性、复杂性的特点使得归类差错难以完全杜绝，但从以上数据看，全国海关的归类准确率仍有较大的上升空间，归类管理工作仍需进一步改进与完善。

二、进出口商品归类差错、归类不一致原因分析

通过对抽样评估错误数据的深入分析和实地调研，笔者认为，造成商品归类差错、归类不一致的原因主要有以下三个方面：

(一)“前期预归类覆盖面较窄、后续监控力度不够、中期通关压力过大”的现行通关模式是造成归类差错的客观原因

2000年通关作业改革以后，海关虽然已建立起了全新的通关作业体制，但现有的归类工作仍然维持着以通关环节归类管理为核心和重点的传统“纺锤型”管理模式，绝大多数归类问题集中在通关环节即时解决。这就使得海关归类执法的时间、空间被压缩在一个极为有限的范围，在过去海关工作量不大、通关效率要求不高的情况下，是可以应付有余的，但随着科技的发展和我国对外贸易的快速增长，一方面进出口商品的种类层出不穷，归类工作的技术性、复杂性日益提高；另一方面业务量不断增加及外界对海关通关效率的要求越来越高，海关有限的执法资源面临着巨大的压力和挑战。由于归类工作的复杂性使其极易成为通关瓶颈，直接影响到通关效率的提高。

调研了解到：业务量较大的海关审单处、现场海关每人日均审核一般贸易涉税报关单量在80-100份左右，每份报关单平均审核时间不到5分钟。在短短的几分钟时间内，审单接单关员既要审核确保报关单48项要素准确无误，又要确保随附单证准确无误，压力可想而知。

从对抽样评估错误数据类型的划分看，约有37%的错误数据系存在明显归类差错而未被纠正，如税则中有明确列名或电子数据与随附单证不符等。经现场了解，主要原因是审单或接单关员迫于通关时效压力在审核时未能认真查阅税则、未能仔细核对随附单证。

(二)企业申报不规范、对海关归类依据不了解、故意伪瞒报等是造成商品归类差错的外部原因

1.企业申报不规范导致申报要素无法满足海关归类要求。抽样评估数据中，平均规范申报率68%。申报不规范数据中，同时存在归类差错或归类待核实数据占归类不准确数据的60%，占申报不规范数据的20.7%。调研发现，不同海关对企业规范申报要求执行情况并不尽一致，部分海关能够做强制性要求，对于不符合规范申报要求的报关单实行退、改单处理；而有些海关则未做硬性规定，其规范申报率普遍低于全国平均水平，归类不准确率则相应较高。导致企业申报不规范的原因主要有：现行国际贸易惯例体系下，由于保护商业机密等方面的原因，某些进口企业无法从国外供货商处获得海关归类所需要的商品技术资料；部分贸易企业实际对所申报的商品属性并不了解，仅仅停留在“会使用”的层面；有时进口的货物经过国外贸易商多次转手后，直接供货商对商品相关属性也不甚了解，进口企业更无法获取相关申报要素；此外，在代理报关的申报模式下，某些报关企业素质不高，既不了解海关的要求，也不了解所申报的货物，在面对海关审核中“一问三不知”，又不能和收、发货企业有效沟通，抱着“能通关就行”的敷衍心理，往往只起到“传声筒”的作用；即使是自理报关模式下，企业内部也是由进出口部门负责申报，不能直接了解商品，往往需要联系采购、技术部门才能获得相关信息。商品相关要素申报不规范直接导致海关在审核商品归类时只能凭借经验进行主观判断，影响了归类准确性的提高。

2.企业对商品归类依据不了解易造成非主观故意归类差错的产生。商品归类的主要依据包括《中华人民共和国海关进出口税则》、《海关进出口税则-统计目录商品及品目注释》和关于商品归类的有关规定(包括海关总署的文件、总署及归类分中心制发的归类决定和归类指导意见、WCO归类决定汇编等)。笔者在调研过程中发现：绝大多数企业在进行归类申报时，仅依据《报关实用手册》进行主观判断。该手册以十位税号为列目，对应监管条件和进口税率，查询简便，但其未对子目层级进行划分，容易造成主观判断错误，且不具有法律效力；企业对归类基本依据《税则注释》和其他归类依据则了解甚少。当所申报商品在《税则》中无具体列名时，特别是当商品的行业概念与《税则注释》的规定之间存在偏差时，企业往往会感到无所适从而极易造成非主观故意归类差错的发生。

3.违法成本低导致企业故意伪报归类呈现增长态势。近年来，随着反走私力度的加大，夹带夹藏、伪报品名等走私行为受到了有力打击，但是通过伪报商品归类偷逃税款、规避监管的归类瞒骗行为呈现逆向增长态势。2010年以来，青岛海关立案查办归类瞒骗案件706宗，占行政立案总数的31.3%，同比增长61.9%。现有的《海关法》、《海关行政处罚实施条例》中虽已明确赋予海关对申报不实行为实施处罚的权利，但由于商品归类的技术性强，在“商品归类是海关责任”的传统意识下，加之相关法律法规均未对归类差错的责任归属及申报不实情况作出明确的界定，导致海关在认定企业归类差错主观故意方面存在一定难度，相对人对其在归类方面发生的错误，往往除补税外无须承担任何其他法律责任，违法成本低导致企业存在侥幸心理，往往首先将进出口商品归入低税率、无贸易管制税号向海关申报，在海关核实相关商品属性时，故意提供虚假资料，误导审单关员作出错误的判断。一旦差错被发现，则以对海关归类原则不了解为由加以搪塞，径行更改税号。缺乏对归类错误负面后果的担忧，不仅不利于企业守法意识的提高，也在一定程度上助长了企业申报的盲目性和随意性，不利于海关归类工作的开展。

(三)关员归类水平参差不齐、个别关员审核归类时疏忽大意以及通关过程中的惯性思维等是造成归类差错的内部原因

1.关员归类水平参差不齐导致归类差错、归类不一致现象难以避免。商品归类是一项技术性强、对人员素质要求较高的工作，归类人员的商品知识、归类技能、经验丰富程度等素质直接影响到归类工作的质量。调研过程中了解到：直属海关层面，审单、关税职能部门归类队伍能够保持相对稳定，基本由从事归类工作多年的关员担任；而在隶属海关层面，出于廉政等方面的考虑以及缺乏专家晋升途径，从事接审单岗位的关员交流比较频繁，一般情况下1-3年便要参与轮岗。此外，不同关员接受归类业务培训的背景不同，对归类技术的运用水平也高低有别。现阶段总署级别的归类专项培训每年举办2-3次，各关名额一般在1-2人，通常安排职能部门归类人员参加，现场归类关员接受专业归类培训的机会稀缺，即使进行关区内部二次培训，因时间限制，效果也无法达到预期目标。关员归类水平参差不齐造成直属海关之间、同一关区不同现场、不同部门之间一定程度上存在着归类差异，海关执法的公正、公平性易受到企业质疑。

2.个别关员审单时疏忽大意导致低级归类差错时有发生。从本次抽样评估数据看，《税则》具体列名商品存在归类差错的数据共有45条，单证不符导致的归类差错数据21条，分别占归类差错数据的25.3%、11.7%。由于海关内部没有考核归类人员工作能力、工作质量的标准和方法，责任追究制度落实也存在诸多困难，再加上企业对通关时效的要求，这就导致个别关员对某些能够从企业申报要素判断存在归类差错的数据未能及时纠正，对随附单证审核不够认真，对笼统申报的商品，不按照《中华人民共和国海关进出口商品规范申报目录》要求逐一审核相关要素，最终导致归类差错的发生。

3.通关过程中的惯性思维是导致归类差错的另一重要原因。长期以来，海关对于商品归类的纠正主要局限于涉及补税、补证的报关单，对于既无税率差也无监管条件差别，或者更改税号后需退税的归类差错，现场关员出于通关时效性的考虑基本不要求企业更改；其次，海关内部不同的业务部门之间对准确归类的认识和重视程度不同。如加工贸易手册备案时由于不涉及税款，所以一直以来关员对备案商品归类问题重视不够，而内销时备案内容或无法修改、或更改程序复杂，直接导致加贸内销货物归类质量难以保证。这些惯性思维的存在，导致许多本应避免的归类差错得不到及时纠正，存在较大执法隐患。

三、提高商品归类工作质量的相关建议

(一)完善归类工作法律体系，在更高层级上明确行政管理相对人在进出口归类申报中的责任及海关后续审核的权利

《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》(以下简称《征管办法》)规定“纳税义务人应当按照法律、行政法规和海关规章关于商品归类、审定完税价格和原产地管理的有关规定，如实申报进出口货物的商品名称、税则号列、规格型号等”，“海关可以根据口岸通关和货物进出口的具体情况，在货物通关环节仅对申报内容作程序性审核，在货物放行后再进行申报价格、商品归类等是否真实、正确的实质性核查”。但从执法实践看，“如实申报”不等同于准确申报，企业归类申报错误时，责任认定存在较大难度；且《征管办法》未对“程序性审核”作明确定义，在实际通关过程中难以执行；再者《征管办法》系行政法规，未上升至法律层面，不具有强制效力。而国外海关一些较为成熟的相关法律，通常在其海关法典中以专章对商品归类进行阐述，通过制定相应的法规，明确相对人的归类责任。此外，鉴于目前《征管办法》对海关后续审核的规定可操作性不强且法律层级不高，因此，建议尽快完善商品归类的相关立法，针对归类瞒骗行为和错误申报行为制定更为有力和更具操作性的规定，明确海关管理相对人在归类申报方面的法律责任并且在法律层面赋予海关后续审核的权利，这是摆脱目前归类执法困境的根本途径。

(二)拓展预归类适用范围、强化后续监控力度，推进“前推后移”通关模式的进一步实施

海关预归类设定了较为严格的条件，而社会化预归类工作对主体资格要求严格、且作出的归类还需要海关盖章认可，这就导致预归类工作的覆盖面极小。据了解，目前一些海关为减轻通关环节的归类审核压力，推出了以资信较好企业为单元的归类预审核工作，但由于所审核的归类无法同预归类一样享受通关环节的便利，因此企业积极性不高，推广起来非常困难。建议总署能够出台政策适当降低海关及社会化预归类的实施条件，从而扩大其适用范围。此外，为缓解通关环节归类压力，应在法律层面明确海关“后续审核权利”的基础上，加大后续监控力度，建立“归类办、各归类分中心、直属海关”的三级监控制度，建立“日常数据复核、重点商品监控、企业专项分析”三位一体的归类监控模式，确保后续监控的科学与完善。

(三)充分发挥补充申报制度的作用，使其成为规范申报的有益补充

规范申报是海关对进出口货物实施有效监管的重要基础，但随着商品种类的日益复杂，仅依靠规范申报来判定商品归类已经不能满足归类工作的需要，规范申报本身存在一定的局限性，当企业申报税号存在错误而又按照错误税号的规范要素进行申报时，仅根据申报要素来判定商品归类存在一定难度。此时就需要借助补充申报制度来约束企业申报行为，帮助海关判断归类。但现阶段补充申报制度使用程序烦琐，仅停留在纸面单据上，补充申报内容未与报关单电子数据挂钩，很大程度上影响了该制度实际作用的发挥，多数现场业务关员仍然延续以往口头核实相关属性或要求企业提供情况说明的操作模式，既不利于后期监控工作的开展，也不利于固化企业违规证据。因此，尽快完善补充申报制度的适用规程，将补充申报内容增补进H2000电子数据库，充分发挥其灵活性，使之成为规范申报制度的有益补充。

(四)加强科技手段对归类工作的辅助支持作用

一是在“中国海关进出口商品归类系统”(以下简称“归类系统”)中开辟信息共享专栏，实现全国归类风险信息的有效共享；二是将总署发布的归类决定、归类分中心作出的归类指导意见以及规范申报要素、重要风险提示加入到H2000通关系统中，进一步提升审单决策辅助科技支撑力度，最大程度减少审单关员对归类依据不熟悉导致的归类差错；三是实现同名商品录入环节比对，对品名相同归类相异的电子数据，在审单环节提示关员重点审核。

(五)建立关区之间、关区内部归类不一致问题的解决机制

目前，不同关区对相同商品所作的预归类决定、归类指导意见不一致的情况时有发生；相同商品在不同关区、甚至在同一关区不同口岸通关时归类不一致的也屡见不鲜。由于目前没有解决上述问题的机制，一些海关或发现了上述问题不及时向相关部门反映、或反映后也得不到妥善解决。这不仅给现场关员的执法带来了极大的困扰、给海关公正执法带来了隐患，而且也给海关造成了负面的社会影响。

建议在总署层面建立相关制度，解决“归类系统”中的预归类决定、归类指导意见不一致问题以及关区间的归类不一致问题：在“中国海关进出口商品归类系统”中设立专门功能，直属海关将通过各种途径发现的归类不一致数据及时上报给相应归类分中心，分中心必须在规定时间内给予答复，并对归类错误的海关下发更改通知。此外，各归类分中心应根据各自分管商品，对各归类分中心、各直属海关通过“归类系统”发布的预归类决定、归类指导意见等数据进行定期监控，对发现的错误应及时给相关海关下发更改通知。

(六)维持归类队伍的相对稳定，建立健全归类专家制度

为最大程度减少归类人员变动对归类质量的不利影响，一是尽可能稳定归类专家队伍，在进行干部交流时，要从有利于归类工作开展的要求出发，尽可能保证归类专家型人员和业务尖子的相对稳定；二是建立专家队伍保障机制，在以一定的客观量化标准评定专家的基础上，针对不同级别分别制定相应的工作职责和工作待遇；三是从事归类岗位的关员必须进行必要的专业性培训，并探索实施归类岗位的“持证上岗”制度。