加强海关执法统一性建设的现实思考和路径分析

黄旭荣

加强海关执法统一性建设，是当前海关总署党组所确定的一项重要工作任务，是推进依法行政、建设法治海关的内在要求，是改进海关监管和服务、履行把关职责的有效途径，也是遵循国际贸易规则的客观需要。执法统一要求海关在行政执法中，以统一的执法理念和关注点为指导，按照统一的执法依据，在法律适用及执法程序上适用同样的标准和尺度，使执法行为给相关行政相对人明确的合理预期，从而达到稳定、统一行政法律关系的效果。近年来，随着国家民主法制进程的不断推进，海关法律规范体系和依法行政机制不断健全，人民群众的法治意识、维权意识不断增强，广大行政相对人对海关公平、公正、诚信、统一执法提出了更新更高要求，寄予了更高期望。正缘于此，为更好地推进海关执法统一性建设，本文结合当前海关执法实践，就如何加强海关执法统一性建设进行分析和探讨。

一、当前海关执法不统一的主要表现形式

正视问题是改进工作的前提。当前海关执法不统一的主要表现形式有：

(一)整体执法意识不强

执法实践中，不同海关、不同部门之间在把握局部与整体之间关系上，过分强调个性，不能从整体上把握执法效益的最大化，“单兵突击”、“平均用力”，协调配合不顺畅，缺乏协调机制，不利于实现海关执法的整体效能和执法统一性。有的海关随意改变或变通执行总署规章制度，导致原本统一的执法依据和业务规定在不同关区出现执行差异；有些海关之间对执法依据的立法原义和适用范围理解不一，执法人员不能正确处理新法与旧法、上位法与下位法、一般法与特别法之间的关系，造成适用执法依据的不统一。不同海关、同一海关不同业务现场甚至同一现场的不同关员在不同的执法标准下各自为战，有的甚至是同一现场、同一关员在不同的时间对相同的问题产生前后矛盾的不同判断，出现了尺度不一的情况。由于海关行政执法行为具有重义性的特点，日常执法实践中经常需要对相同或类似问题进行处理，这样的执法方式、执法结果将严重影响海关执法的公信力。

(二)自由裁量权行使不尽规范

法律不可能穷尽所有行政事务。由于执法环境的易变性、多样性和复杂性，以及法律自身的局限，海关法律、行政法规、规章不可能穷尽一切情况、对所有问题都进行详细规定，这就要求海关在处理具体问题时必须行使一定的自由裁量权。当前海关行政执法自由裁量权几乎涵盖了海关所有业务部门的各个业务环节，其表现形式包括对事实认定的自由裁量权、行政处罚种类及幅度的自由裁量权、选择不同程序及如何执行程序的自由裁量权、选择行政行为方式的自由裁量权、作出具体行政行为时限的自由裁量权等。当前海关立法对行使自由裁量权的条件、范围、方式、程序等大多缺乏明确的标准，对自由裁量权的运作缺乏必要的控制和规范，过多自由裁量权的行使就必然会带来更多的执法不统一。如海关行政处罚案件中存在的过罚失当、同责不同罚、量罚情节随意等问题，都属此类。另外，由于片面强调合法性原则，自由裁量权的行使忽视合理性要求，其结果必然导致一味地生搬硬套法律法规，机械执法，造成不当裁量，海关执法偏离了法律的本意。*刘峰：《海关行政处罚执法统一问题探究》，《海关研究》2009年第1期。

(三)执法操作程序差异较大

海关执法操作程序既包括法定程序，也包括内部操作规范。法定程序是实施行政行为应当遵循法定方式、步骤、时限等，法律、行政法规和规章中一般都有明确的法定程序规定。而内部操作规范的“不规范”是造成当前执法不统一的重要隐患之一。目前海关有些行政执法方式的具体操作规范还不完善，由于无统一的、可行的操作规程可依，实践中有的关员凭经验、凭习惯办事，“粗放型执法”现象时有发生。各海关在设定关区内相关业务的作业流程时往往根据各关的机构设置、人员配备、业务量多少来确定，繁简程度不同，审批层级各异，不同关区的作业流程存在较大的差异，致使不同关区之间、不同关员之间的执法不完全统一，也很难做到程序正当、高效便民。如有些行政处罚案件，在立案调查取证以及涉案物品管理等环节上还存在操作程序不规范问题，有些案件在办案效率、扣留措施、担保金收取等方面还存在着不少的问题。

(四)执法随意性的现象在一定范围内还普遍存在

执法实践中，不同口岸因业务量大小的差异、执法资源配置的差异，造成查验率和审单力度存在较大差异，尺度把握不统一，导致有的企业在不同口岸进出口同样的货物，处理上也不完全一致的情况，通关成本差别较大。同一企业的同一货物在不同口岸所适用的审价尺度不同、通关管理要求不一样；同等条件的企业在同一海关或不同关区享受的优惠便利不同。有时甚至在同一关区会发生两个以上部门对同一企业的同一货物，作出不一样的结论，采取不一样的监管措施。同样的旅客进出境，不同口岸监管条件和验放尺度不同。如某些关员对于企业办理通关时的申报差错行为，针对有的企业要求删单重报，而对另外的企业则以申报不实为由予以行政处罚。在行政处罚中，对具有相同违法情节、程度的不同当事人，也存在关员选择轻重不等的处罚措施的问题。又如对于《海关法》中“合理数量”含义的确定，不同的海关、口岸、不同的执法关员掌握的标准可能不一致，实际工作中执行的标准也不一致，都属此类。*同上。

二、造成海关执法不统一的主要原因

查缺补漏是改进工作的关键环节。深入剖析造成海关执法不统一的主要原因，能为有的放矢地加强海关执法统一性建设明确方向。当前造成海关执法不统一的主要原因是：

(一)执法规范不统一

海关的执法依据包括法律、行政法规和规章、总署规范性文件、总署业务管理规定和各直属海关制定的规范性文件。执法规范不统一主要体现在海关执法依据的下游，即规范性文件层面。近年来，海关总署对制定的规范性文件进行了大幅度清理，取得了较为明显的成效。但是，由于海关制订规范性文件不是严格意义上的立法行为，与法律的统一性、普遍性、稳定性相比，规范性文件所涉及的政策一般是因时因地因事制宜的。因此，规范性文件的科学性、稳定性较低，内容冲突现象比较普遍，整体上存在许多薄弱之处。一些规范性文件制定不够严密，用语不够规范，导致执法人员的裁量权过大；有的规范性文件在内容上重实体、轻程序，对如何办理手续、如何实现权利和履行义务的程序性规定很少甚至没有；有的规范性文件之间存在的冲突较多，往往使执法关员无所适从。

同时，为了保障行政法规、规章和总署规定得以执行，各直属海关都出台了相应的实施办法，而且总署也要求各关根据实际制订贯彻措施。目前各关现行的业务运行基本上靠这些规定来明确岗位职责和内部管理要求。各关的规定虽然都是根据上位法和规定制定的，但有些扩大了范围，有些缩小了范围，有些扩大了自身的权限，有些增加了行政相对人的义务，有些根据自身的实际设置了一些新的规范。执法规范的不统一导致了全国海关执法的不统一。

(二)执法关员法律素养参差不齐

当前整个海关执法队伍文化水平不一、法律素养各异、年龄结构尚不平衡。在一些基层一线执法现场，海关业务岗位上的骨干主要为中年关员，时代的原因不仅使他们大多错过了系统学习文化的最好时机，而且形成了不少人对自身经验和习惯的重度依赖，对新修订、新出台的法律、行政法规不学习、不掌握、不了解，存在着“穿新鞋走老路”、“用新瓶装老酒”，“以前怎么干，现在换个名头照样怎么干”等守旧思想倾向。有的执法关员对海关法律法规、政策文件缺乏全面、准确的理解和掌握，只能简单机械地照搬、照抄法律条文，对于实践中出现的新问题、新情况难以应对，法律实际运用能力不强。新入关的青年关员虽然文化水平较高但缺乏执法经验且易受环境影响，产生从众心理，各种不良倾向交织在一起使他们对海关法律法规及相关规定的学习不主动、不积极。执法关员法律素养参差不齐，导致他们对海关执法依据的理解千差万别。再加之海关各部门分工各异，有的岗位之间甚至感觉到“隔行如隔山”，部分关员的业务水平因岗位交流频繁而无法适应现有本职岗位执法的现实需要，导致同一岗位之间前后工作不连续，不同岗位之间工作流程相互衔接不畅顺，执法结果因人、因时而异。

(三)执法理念、执法方式不科学

首先，部分关员仍存在程序的实体从属主义观念。在对海关执法程序的认识上，往往把行政程序视为行政实体目标的附庸，认为只要行政决定的内容基本正确，即使形式有缺陷也无关紧要。目前海关执法不统一的一个重要原因就是个别关员过分强调执法的特殊性，而忽视了执法程序的统一性，造成执法程序经不起检查，不同具体行政行为的执法流程和效率相差较大；其次，部分关员存在片面的权力意识。由于我国长期形成的人治传统根深蒂固，加之中国社会历来惯以行政权力支配一切，导致一些执法关员长期习惯于按照政策、文件和行政指令办事，轻视甚至忽视法律的作用。服从领导意志高于服从法律精神，维护领导权威高于维护法律权威。领导的不同以及领导个人意志，导致执法行为、执法结果的不一致；再者，有的海关执法偏重于个案处理，很少将具体行为融入整个海关执法体系，同样的违法行为在不同关区或不同部门的立案标准、处罚决定都不一样，从而带来执法不统一、关员滥用职权、执法结果显失公正等弊端，进而引发“税往低处流”和“漂移走私”等监管、执法方面的问题。

(四)执法监督有待强化

目前海关执法监督机制或多或少存在诸如内外部监督缺乏应有的力度、执法监督工作机制的改革创新力度不够、执法者责任与权力不平衡等问题。一是从监督方式上看，过程性监督机制还未完全形成，执法监督过度依赖于集中突击检查、事后审计、行政复议及行政诉讼审核等方式，全程性动态执法监督还有待进一步加强。在日常的执法监督工作中，有些关员怕得罪人，不严肃指出，不考评扣分，不督促整改，使得执法不统一的问题一而再、再而三地被发现。二是从监督机制上看，执法监督机制还不健全，监察、督审、法规、业务职能处室等相关部门之间还没有形成工作合力，使得某些执法环节成为“监督空白”，容易出现执法不统一甚至权力失控等问题。三是从责任追究上看，目前执法责任制虽然基本完善，但是在执行上力度不够，执法过错责任追究落实难，易形成执法过程中出现不统一、不一致，检查发现后整改，整改后又犯的恶性循环。

三、加强海关执法统一性建设的路径分析

对症下药是解决问题的最佳途径。针对当前海关执法统一性建设中存在的突出问题，应当从完善制度规范、规制自由裁量权、健全执法机制、强化执法监督、提高队伍素质等方面入手，多措并举、多管齐下，扎实推进海关执法统一性建设。

(一)完善制度规范，促进执法统一

“没有规矩，不成方圆。”海关执法不统一，表面是个别执法关员随意执法、任意裁量的问题，根源还在于执行的制度规范不完善、不统一。大力推进制度建设，细化执法标准，是加强海关执法统一性建设的必经之路。

1.加强海关立法工作，健全完善海关法律规范体系，细化各项规章制度，严密执法程序，规范执法环节。一是要进一步推动解决执法工作中遇到的法律规定不明确、衔接不紧密、执法依据不完善等问题，有效增强法律、行政法规和规章制度的可操作性，努力确保海关每个执法行为都有法可依、有章可循；二是要研究建立总署机关业务规范和重要文件的事前会商机制，保证制度建设质量，提高业务管理制度的针对性、协调性和可操作性；*邹志武副署长在全国海关司局级主要领导干部学习研讨会上的讲话，2012年8月3日。三是要定期清理海关各类规范性文件，避免失效文件引发执法矛盾。同时要做好与其他行政机关和司法机关的沟通工作，取得他们对海关执法认识上的统一。

2.总署应当增加制定全国海关统一的业务管理规范，尽量减少各直属海关制定各类规范性文件。实践证明，各直属海关出台制度越多，执法流程越不顺畅，执法结果就越不统一，制度建设不能走入认为“制度越多越细，执法就越规范，执法质量就越高”的误区。海关实行垂直领导，海关事务属于中央事权，总署出台的业务规范应尽可能详细具体，提供统一的执法操作程序和操作流程，形成全国海关统一的业务管理标准和操作模式，可直接应用于基层海关执法，一般情况下无须各直属海关再制定实施办法，尽量减少各关自行设定规范的必要性，最终达到业务规范的基本统一，从制度层面推进海关统一执法。*何贵喜：《关于执法统一的思考》，道客巴巴网http://www.doc88.com，访问时间2012年11月17日。

3.继续扎实推进海关业务标准化建设。要形成一个以业务流程为主线，兼顾海关业务操作系统，各岗位设置相互衔接、相互制约、环环相扣的系统业务标准。在海关业务标准化实施过程中，要全面规范海关各业务环节，将工作职责、操作流程、工作标准、工作依据、方法技能、风险提示等落实到每个执法标准上，推进执法规范统一。

(二)规制自由裁量权，规范执法行为

英国行政法学家威廉·韦德认为，法治的要义之一就是“政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”。对于海关执法来说，在允许部分自由裁量的同时，必须加强对其行使的规制，以最大限度地使执法行为符合法治化的要求。

首先，在立法工作中，要进一步改进立法技术，增强法律法规的协调性、统一性、严密性和可操作性，把海关执法的自由裁量权限定在合理的范围之内，处理好法律条文的弹性和执法的可操作性的关系，尽量做到明确、具体，减少弹性，减少海关执法工作的人为因素，从法律制度上防范执法不统一问题的出现。

其次，提高法律解释水平，通过法律解释把一些规定不明确的条文解释清楚，引导关员正确适用自由裁量权。为有效推动执法统一性建设，目前总署政法司正在对法律解释进行有益的探索。海关总署相继发布了第1号和第2号行政解释(试行)的决定，对海关少征或漏征税款追、补税时效及税则号列申报差错案件法律责任的认定问题进行了进一步规范。

再次，执法关员行使自由裁量权应当建立在合理性原则的基础上，所作出的行政行为必须符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当。海关依法行使可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害行政相对人权益的方式。同时，海关作出的自由裁量行为之间应当保持一定的连续性，保证行政相对人对海关作出的自由裁量行为具有可预见性，避免出现前后不一的执法结果。

最后，提高执法关员的法律素养也是规制自由裁量权行使的有效方式之一。执法关员综合运用法律知识、业务技能和社会常识的结果，决定了其作出自由裁量行为的最终效果。一方面执法关员要从立法目的和立法背景、指导思想等方面对海关法律法规进行更深层次的学习和理解，使自由裁量行为与法律的立法原意保持一致；另一方面要不断提升海关业务水平。合理行使自由裁量权要求执法关员全面、深入地掌握海关业务。广泛的业务知识面和对业务内容的深入理解将使执法关员在行使自由裁量权时能够充分考虑其他业务环节和相关因素，认清自己作出的行政行为可能产生的法律后果。

(三)健全执法机制，夯实执法基础

一是扎实推进总署目前正在开展的清权确权工作，为统一执法夯实制度基础和管理基础。要进一步明晰事权划分、业务流程和岗位职责，在清理三级事权、梳理内控节点的基础上，组织清权确权，摸清权力底数，评定风险等级，加强动态管理，制定防控措施，科学分解、配置、制约和监督权力，规范自由裁量权，推进权力公开透明运行。

二是建立健全海关执法疑难问题解决机制。要明晰三级海关事权，总署和直属海关应当加强执法指导服务职能，建立高效便捷的执法疑难解答机制和案例指导制度，隶属海关承担执行反馈职责，遇到执法疑难立即请示，改变目前存在的久拖不决、各自摆平和相互推诿的现象。要拓展执法疑难问题解决机制的适用范围，海关总署已作出的批复或者公布的案例对同类问题的处理具有拘束力，应按相同的原则和标准进行处理，不得自行其是、另起炉灶，在直属海关层面解决的执法疑难问题应当在关区内形成相同问题的执法统一，在总署层面解决的执法疑难问题应当在全国海关形成相同问题的执法统一。

三是推进集中执法。集中执法有利于统一执法标准，解决不同执法主体在法律适用上的不一致。目前，总署价格信息中心、各商品价格信息处以及原产地管理办公室等外脑机构打破关区界限，依托相关数据系统围绕报关单进行分析、监控和评估后发布的很多分析报告为全国各直属海关、隶属海关开展审价、归类及风险分析工作提供了很多有价值的信息支持。在海关各项执法业务中，总署也曾尝试将审单业务作为实行集中执法的海关业务环节，建议在全国海关层面，如按商品章节分类，根据各关的优势，设立几个大的审单中心，分别负责全国海关同类进出口商品的审核，人力资源集中，数据支持增强，执法效益更高。全国海关的同类商品在同一平台、同一价格水平上比较，有利于避免关区之间的执法不平衡。*何贵喜：《关于执法统一的思考》，道客巴巴网http://www.doc88.com，访问时间2012年11月17日。税往低处流、不法分子在各关之间钻空子的现象将会在很大程度上得到遏制，信用企业的便利措施会得到更好的落实。

四是推动建立区域海关执法协作机制，实现区域执法协作，促进区域执法统一，为全国海关执法统一积累经验、创造条件。地处同一区域的海关，例如广东地区海关、长三角区域海关、东北四省区海关、中部地区海关由于所处执法环境相近、沟通协调便利，可在建立区域海关执法协作机制方面先行先试，最终由点及面，逐步实现全国海关的执法统一。

(四)强化执法监督，提高执法质量

一是构建完善执法监督体系。监察、督审、法规、业务职能处室等相关部门要密切配合，形成合力，依托相关管理系统，加强执法检查和执法自查，通过严格规定作业时限、严密规范作业流程和工作标准，及时了解各岗位环节的执法、效率情况，对行政执法和行政许可工作进行有效监督，从而杜绝关员自由裁量权行使的随意性。二是健全执法考评机制。要进一步改进考评方法和内容，运用内控机制、重大差错统计、绩效考评和执法评估等系统和手段，加强随机性考评和日常考评，特别是强化对容易引发执法不统一的重点薄弱环节的考评。对发现的突出问题要狠抓督促整改，使执法考评确实起到执法监督的作用。三是严格落实责任追究机制。加大执法过错责任追究力度，对符合执法过错责任追究情形的，应当及时开展执法过错责任认定工作，并根据《海关行政执法责任追究暂行规定》的有关规定，追究相关责任关员的执法过错责任。

(五)加强宣传教育培训，提升队伍素质

认真贯彻前国家总理温家宝“明法、守法、执法”的重要指示，不断拓宽学习平台，通过举办法制讲座、上岗及晋衔培训、以案说法、执法疑难研讨等方式，加强法制宣传和教育培训，按照“四好”总体要求，引导、培养、教育广大关员牢固树立规则意识，不断提高法律素养，切实增强对法律的敬畏感和认知感，自觉摒弃凭经验执法、甚至随意执法，将法治观念、法律意识以及依法行政的基本要求内植于心、外化于行。*邹志武副署长在全国海关司局级主要领导干部学习研讨会上的讲话，2012年8月3日。以建立海关专家队伍为契机，推选各业务领域的执法专家，激发执法关员的学习动力和积极性，要特别加强对基层一线执法业务骨干的培养，不断充实关员的业务知识储备，全面提高关员的执法业务水平，为加强执法统一性建设建立坚实的人才保障。各相关业务职能部门要以提高基层执法质量为切入点和着力点，多深入基层，深入一线，主动为基层执法提供业务指导，帮助基层提升执法水平。