航班超售的立法探讨

尹青

（华东政法大学国际航运法律学院，上海200042）

航班超售的立法探讨

尹青

（华东政法大学国际航运法律学院，上海200042）

随着中国航空运输市场的快速发展，航班超售引发的拒载层出不穷。美欧成熟的超售规则固然值得称赞，但是中国的航空市场毕竟没有国外发达，如何准确制定符合中国航空市场的超售法规，引导航空公司规范管理，确保旅客利益，达到双赢局面，这是亟待需要解决的问题。纵观国外超售规则的发展，深入剖析当前中国现状，才能更好地为政府主管部门出台相关法规提出切实可行的意见。

航班超售；超售规则；航空旅客权益法；立法建议

一、航班超售的国外立法

（一）美国的超售法规

1978年，美国运输部出台了“超售规则”——14CFRPart 250。这个法规明确要求航空公司应当首先考虑值机区域或登机区域的自愿者，在实施非自愿拒绝登机遴选程序时必须给予旅客补偿，具体条件可以协商，因为有这样的弹性空间，航空公司可能会以最低的代价实现自愿拒载登机程序。与此同时，航空公司应当以书面方式作出说明和告知：譬如选择非自愿者的程序和方法和非自愿者所享有的权利。非自愿者除了可以免费获得替代的交通方式还可以根据票价和造成延误的时间的不同获得最低补偿。如果旅客接受了这些补偿，那么航空公司的法律责任可以得到豁免。如果旅客不接受，诉讼或其他的救济手段也是值得鼓励的。

旅客的预订、出票、确认、值机等应该根据航空公司的规定。如果非航空公司过错导致座位短缺，譬如政府需求或航空公司出于操作或安全原因而更换为座位较少的航空器，那么航空公司可以免责。

法规的执行由美国运输部监督。其要求航空公司负有如实报告超售和拒绝登机情况的义务，所有的信息将会由航空旅游消费者报告每月公布。1999年，美国航空运输协会接受了航空公司主动提出的关于旅客服务和权利的自律性承诺：公平一致地对待被拒绝登机者和提高非自愿拒绝登机者的补偿标准。

综上所述，尽管美国各航空公司的超售基数很大，与此相反，非自愿拒绝登机的比例相较之下较低，原因就在于法规使其先寻找自愿者形成了自觉性和广泛性。美国的超售规则的合理而有效就体现在协调了航空公司利益和旅客合法权利之间的矛盾，这一点应当引起我国民航管理部门和立法部门的重点关注[1]。

但是，最近几年，美国运输部逐渐倾向于采取一些提高对旅客权益保护的法规。在2008年，修订之后的超售法规增加了对不自愿登机乘客的必要补偿[2]。之后的几年，美国政府进一步加大了对旅客权益的保护，其中主要的原因是航空服务低下，引起了旅客的不满。2011年4月，一整套旨在规范航空公司运营、保护消费者权益的措施应运而生。2011年8月23日美国交通运输部出台的保护旅客权益的新法规正式生效，其中超售部分如下：航空公司因为超售而拒载旅客，其要承担较之前多的赔偿额；赔偿额与票价相当，最多400美元。如果长时间延误，旅客最多可获得1 300美元补偿。实际情况是长时间延误赔偿额上限为800美元。如果旅客因此而晚到目的地几个小时，最多可赔650美元。

新规的反响褒贬不一，因为其明显偏向消费者利益，所以航空公司爆发不满。美国国内的行业航空运输协会就指出，航空公司因为要提高市场竞争力，已经在着手改善行李错运和航班超售问题。现在有两大问题都亟待解决：一是行政权力是否有必要介入市场机制；二是美国政府颁布的新法规是否有执行力[3]。

（二）欧盟的立法

欧共体早在1991年2月就出台了一项关于拒载赔偿的法规，即295/91号条例，该条例规定在超售的情况下旅客可以退票，也有权利得到赔偿。因为时过境迁，欧洲议会和欧盟委员会于2004年2月17日出台了欧盟第261/2004号条例，之前的295/91号条例自然被废除。根据该法规，拒载分自愿拒载和非自愿拒载。自愿拒载与非自愿拒载都可以获得补偿金，但是自愿拒载还有诸如最近航班的替代以及其他一些好处。这不仅适用于航班超售拒载，而且适用于航班取消和延误。综上，旅客权益得到了比之前更多的重视。

上述法规虽然已经在2005年2月17日生效实施，但航空公司和消费者都对其颇有意见。航空公司认为实践中补偿金额与航班票价不等价而且航空公司可能要为非出于自己的过程——机场方面或其他外部因素负责任。这就使得欧盟现行旅客权利法规权责不相称也不公平的弱点暴露无遗。出于对新法规的不满，航空公司经常会拒绝旅客的合理申诉。一家专门进行申诉代理的公司——“欧盟索赔公司”于是应运而生。法规的另外一个弊端就是法规的执行力度不大，原因在于相关国家执行机构不按照共同标准和惯例做事。

为此，欧盟于2011年4月18日发布对现行民航旅客权利法的修正案，以吸取现行法规实施过程中的经验教训。修订的内容包括进一步明确国家执行机关管理赔偿申诉事件的工作条例，并加强对这些执法机关的授权。欧盟委员会也将设立一个接受消费者团体和民航企业反馈信息的平台。该委员会希望在综合考虑各方面的意见后，在2012年进一步完善旅客权利法。这一次的修订将寻求明确多项规定，包括什么样的情况构成“特殊情况”、航空公司、机场以及相关单位等谁应该为这种情形负责、是否明确限定航空公司在这样的事件中所负责任，以及赔偿金额是否应该与航班票价成比例等问题[4]。

二、中国超售法规现状

纵观上述美国和欧盟对超售规则的制定和最新发展，可以看出，即使国际上普遍认为美欧已经有相对来说比较完善的超售法规，但是美欧所面临的问题与挑战同样存在，不是航空公司与旅客的利益无法平衡，就是法规的执行度存在很大困难，可见，超售法规的出台不仅要兼顾各方利益，也要考虑这部法律的可执行性。当然，这些都要建立在对当前整个航空市场和法制环境有一个全面清晰的把握的基础上。近年，中国因为超售引发的纠纷不少，自2007年首例机票超售案落幕以来，中国民航局和航空公司都有所作为，将这些梳理出来可以更好地帮助我们分析中外超售法规存在何种差距以及如何妥善地弥补差距。

（一）首例机票超售案的影响

2007年4月首例机票超售案[5]充分揭露了我国民航业的弊端。朝阳区法院在宣判后向民航总局和南航公司分别发出了司法建议，两者所负义务截然不同。其中，民航总局主要的职责是制定机票超售规则以此来指导航空运输企业。航空公司如何向旅客公示、是否以乘客自愿为首要原则来遴选登机乘客以及对不能登机乘客的具体赔偿标准和违反规则时的行政处罚措施等都是需要重点考虑的问题。另一方面，航空公司则必须在进行超售的航班机票中使用特殊标记向旅客公示和制定对弃乘旅客的救济措施等。这两份司法建议不但直接促成了民航局的下一步作为，也间接改变了航空公司的行为，最后给广大旅客带来的影响也是潜移默化的。

（二）民航局和航空公司的动态

根据2007年5月民航总局运输司下发的《关于规范客票超售有关问题的通知》，航空公司不仅负有告知的义务而且对优先登机规则的制定和进行明显的公告也有应尽的义务；无法登机的旅客可以要求航空公司提供相应的服务并给予一定的补偿。

虽然继2010年温州工商局开出5000元超售罚单之后，民航局消费者事务中心并没有强制性地限定航空公司公布航班超售服务条款的时间、方式以及补偿标准，但自2011年2月份以来，深航、川航、海航、春秋航空、山东航空5家航空公司陆续公布了有关超售后的处置流程和补偿标准的电子公开信。

国内航空公司对于超售服务总的原则是：航班超售时，航空公司首先会征询自愿者并为其提供经济补偿和后续服务；如果没有足够自愿者，那么优先保障乘机顺序就将启动，航空公司拒绝部分旅客登机，对于该部分被拒登机的旅客航空公司同样会给予一定的经济补偿并提供改签、退票等后续服务。目前，国航、南航、东航都是主要遵循上述处理原则，还没有给出详细细则。在具体的赔偿及服务细节上，各航空公司有些许差别，下面将概述国内主要航空公司对待超售的具体服务举措[6]。

在退票及补偿这一项措施中，四川航空规定旅客可在机场补票窗口或各营业部指定售票处办理退票手续，免收退票手续费和补偿款300元。春秋航空不仅允许旅客选择退票，按非自愿退票办理和免收退票费还给予每位旅客200元补偿。海航/大新华航空在补偿标准上稍有不同，规定补偿旅客所持票面价格的30%，如果补偿金额低于200元，则补偿200元。山东航空在此基础上，还提供另外一种选择，即山航执行的同航程免票一张，前提是旅客需自行负担燃油附加费和机场建设费。厦航没有规定补偿额，只是申明了一些原则性规定和程序。西藏航空则规定票面价格的20%为补偿金。各航空公司改签及后续服务的差异则体现在：川航旅客根据安排后续航班的等待时间的长短，可以获得有层次的补偿和服务，譬如说等待时间如果小于2小时，补偿该航班经济舱全票价的20%或300元；2～4小时，补偿该航班经济舱全票价的30%或500元；4～8小时，补偿该航班经济舱全票价的50%或800元，当然以上两者都是取其高者为补偿额。至于8小时以上及次日成行的旅客，川航可以负责安排食宿和1张免票，有效期是1年或最高补偿该航班经济舱全票价的100%。海航/大新华航空、深航和山东航空的补偿标准与川航类似，也有层次性差异，但是具体划分稍显不同：海航/大新华航空和深航首先规定了补偿最低标准是200元；等待时间4小时（含）以内，补偿旅客所持票面价格的30%，如果补偿金额低于200元人民币，则按照200元人民币补偿；相差4～8小时（含），补偿旅客所持票面价格的60%；相差8小时以上，补偿旅客所持票面价格的100%。山东航空与之不同的补偿标准是4～8小时（含）以内，补偿所持机票票面价格的50%；相差8小时以上，补偿所持机票票面价格的80%。

春秋航空的旅客如选择改乘春秋航空后续航班，按非自愿变更办理，免收变更费。若春秋航空无法向旅客提供当日可成行航班时，征得旅客同意后，可将旅客改签至其他承运人的当日航班，改签费用由春秋航空承担。如果是联程旅客超售，按上述规定（退票和改签服务）对超售航段进行现金补偿，后续联程航段可根据旅客行程安排为旅客办理免费变更、退票、食宿等服务。

西藏航空的规定较为单一，安排最早有可利用座位的航班让旅客尽快成行，同时给予旅客票面支付价格的20%为补偿金。

除了上述两项服务措施之外，各航空公司还提供了其他服务。川航规定在免费改签后续航班和经济补偿的基础上，在用餐时间，川航为旅客提供免费餐食和饮料，并安排休息室等候。春秋航空规定如果后续航班的等待时间在4小时（含）以上时,必须为旅客免费安排带盥洗设施的标准间休息和交通，并协助旅客重新办理乘机手续。海航/大新华航空也有为旅客提供免费餐食、饮料和免费酒店休息的服务。山航和深航在提供免费改签和经济补偿的基础上，也将按照航班不正常的情况提供相应食宿服务。厦航对于符合标准的旅客将根据其要求，酌情采取提供或更改至厦航后续航班、免费改签或补偿部分费用等措施。

除了上述航空公司，国航、东航和首都航空的各项服务措施都只是一些原则性的规定。譬如国航在区分自愿者与非自愿者的情况下，对于非自愿者会优先安排最早可利用的航班让旅客尽快成行或者免费办理退票，并给予一定形式的经济补偿。东航的规定最为灵活，将根据旅客旅行的具体航线及被延误时间酌情采取不同的补偿措施。首都航空则增加了应以适当的方式告知旅客超售的含义以及超售旅客享有的权利这一义务。

综上所述，目前中国没有一个统一的法规来规制航空公司的超售行为，虽然各大航空公司都制定了内部规则来解决因超售引发的拒载问题，但是，航空公司必然是以经济效益为首要考虑的，补偿标准是否客观公正直接影响到了旅客的权益。政府主管部门如何在立法中确立一个公平合理的补偿标准至关重要，不仅仅要确保旅客的权益不受侵害，也要考虑航空公司的经营是否可以有效地运行。

三、对中国超售立法的建议

基于航空客运业所具有的特殊性及复杂性，由国家管理部门以法规的方式来保证超售这一社会经济行为的规范化及合理化是至关重要的。如何很好地平衡航空公司和旅客之间的利益，这是制定超售法规的立法者所要考虑的最本质问题。

与美欧发达完善的航空运输市场不同，正如吴建端先生所言，我国的航空运输无论是从发展规模和普及程度上，比较发达国家，都比较落后，属于航空大国但不是强国。现代航空强国的理念不仅仅是指航空运输的规模和在社会运输总量中所占比例的重要性，还应当包括航空运输的提供者和消费者之间的关系是否均衡和法律对消费者权益的保障问题。若以此标准衡量，我国航空运输相对比较落后，更加容易产生忽视消费者权益的倾向和产生信息不对称的问题。所以，保护旅客利益是政府需要优先考虑的。但是，同样地，也要兼顾航空公司的利益，以保持航空运输市场蓬勃的发展。

如前文所述，可以得知，美欧制定的超售法规更多是把重点放在了超售拒载之后的救济上，但是，我国与美欧不同，我们关于超售的一整套的解决机制都没有完善起来。政府主管部门是否可以把整套解决机制通过立法确立下来，以此来引导航空承运者制订合法的合同条款和符合航空运输特点的运输条件呢？已经有学者[7]对于如何建立超售的合规性流程做了科学的分析，相关部门在立法时可以参考整个解决机制以法律的方式来规制超售市场。除了建议航空公司完善事后补救机制，还包括制定合理的超售率、确保超售通知的及时性、成立专门的处理小组以及加强行业监管力度。通过规范航空公司的管理和授权行业监管部门监管，可以有效地确保超售规则的运行。这样一来，法规的可执行性也会随之大大提高。

如何协调好航空公司和旅客的权益，这不是纸上谈兵或者听取任一方的片面之词可以决定的。政府主管部门应该召集航空公司与消费者团体参与立法的听证会，广泛听取双方的意见，通过不断磋商洽谈以达到一个合理的平衡点。航空运输的承运者和消费者能够有对等的权利义务关系是政府主管部门努力的目标，这也正是我国走向航空强国的必经之路。

［1］吴建端.航空法学［M］.武汉：中国民航出版社，2005.

［2］李小燕,叶航.美国航空旅客权益保护新法规［J］.中国民用航空，2012，（4）.

［3］Roger Yu.New rules forairlineskick in thisweek to protect fliers［EB/OL］.［2013-2-1］.http://usatoday30.usatoday.com/money/industries/travel/story/2011/08/New-rulesfor-airlines-kick-in-this-week-to-protect-fliers/500779 24/1.

［4］THEWALL STREET JOURNAL.EU Plans Revisions to Clarify Airline Law［EB/OL］.［2013-2-1］.http://online.wsj.com/artcle/SB100014240527487047763045762536737 48261588.htm l#articleTabs%3Darticle.

［5］宁杰.机票超售法律作出评判［EB/OL］.［2013-2-1］.http://kbs.cnki.net/forums/24377/Show Thread.aspx.

［6］国内主要航空公司针对超售的补偿及服务细则［EB/OL］.［2013-2-1］.http://new s.carnoc.com/list/200/200672.htm l.

［责任编辑：王兰娟］

Study on the Flight Overbooked Legislation

YINQing

With the rapid development of Chinese air transport market, the flight overbooked emerges in endlessly.Mature overbooked rules in the US and Europe is commendable, but Chinese aviation market is not developed.There is an urgent need to solve the problem that how to properly formulate overbooked regulations in accordance with Chinese aviation market, guide the airlines normative management and ensure that the interests of passengers to achieve win-win situation. In order to put forward feasible proposal of the related regulations for the government departments,the better way is to throughout the development of the foreign overbooked rules and analyze the current status of China deeply.

Flight Overbooked;Overbooked Rules;The Air Passenger Bill of Rights;Legislative Proposal

DF934

A

1008-7966（2013）06-0118-03

2013-10-15

尹青（1989-），女，江苏南京人，2011级国际航运法学专业硕士研究生。