中韩检察人员管理制度比较与借鉴

窦立博

（北京市通州区人民检察院，北京101100）

中韩检察人员管理制度比较与借鉴

窦立博

（北京市通州区人民检察院，北京101100）

中韩两国的检察系统存在许多相同之处，但在检察人员管理方面却存在诸多不同，尤其是在管理架构、岗位归类、定员机制方面。探讨二者区别可发现韩国检察人员分类管理制度中岗位规范、管理体系、定员机制等方面制度优势，并为我国检察人员分类管理制度的完善提出相关借鉴意见。

检察官管理；检察工作；岗位分类；类别管理

一、中韩两国检察人员管理制度的区别

（一）检察系统的管理架构不同

检察人员分类管理制度的基础是管理体系的宏观调控，因为每个制度的运行，需要管理体系对本领域的深入了解，进而实施宏观层面的统筹规划。

1.韩国的“H”型检察管理体系。韩国的检察管理分为三个部分，检察业务工作的管理，检察行政工作的管理，人事制度的管理。笔者将韩国管理体系定义为“H”型管理体系。业务工作和行政工作的管理均遵从从上至下的管理，用“H”的两竖来代替，而人事管理的管理主体不仅包括检察系统内部的人员，也包括法官、律师等其他系统外人员，用“H”中间的一横来代替。

首先，制度层面保证公正行使检察权。根据《韩国检察厅法》第八条的规定，法务部长对于检察系统有指挥监督权，但是对于检察业务，法务部长官只能通过检察总长才可以参与，只有对于检察行政事务，法务部长官才可以不受任何限制地进行指挥监督。可见，韩国的检察业务工作是受大检察厅管理，而不受法务部的直接管理，而检察行政事务直接受行政府下设的法务部管理。这就保证在业务方面，杜绝“行政权力介入”，而在行政工作方面，保证不受地方利益的操控，以便公正行使检察权。

其次，专业层面保障分类规划的可行。分类管理体系，保障每类管理主体对于本类检察工作的特点有明晰的认识，这是检察工作分类管理制度被正确规划的重要因素，例如财政方面，可以通过对检察工作不同岗位的性质设置不同的薪酬体系。

最后，单设人事管理杜绝人情世故。《韩国检察厅法》35条规定，为了审议检察官的任用，转补及其他有关人事的重要事项，法务部设置检察人事委员会，并且专门有《检察人事委员会规定》，详细规定检察人事委员会的组成、运营及咨询事项，明确组成人员包括检察官、律师、法学教授和有关人事管理的专家等。这使得管理主体不局限于检察体系，还吸纳了社会人士的加入，保证了人情事故对于人事制度的影响，这体现出检察系统监督制度的完善。

2.我国的“L”型检察管理体系。我国检察管理分为两个部分：检察业务工作和其他工作。但我国的《检察院组织法》并未对检察管理工作进行明确区分，只是笼统定义。从实际运行来看，我国检察机关的检察业务受上级检察机关的管理，而其他方面的工作，包括人事管理，财政经费保证均受地方管理，即实行“分级财政、分灶吃饭”的管理体制，笔者将其定义为“L”型检察管理体系①虽然国家有一定专项拨款，但中央财政给地方政法部门的补助的专项拨款到位较慢，配套不够理想，存在地方截留现象。，业务方面自上而下的管理，用“L”的一竖来代替，其他工作受地方管理，用“L”的一横来代替。

这样，业务方面虽然受到上级检察院的指导，但是涉及检察官自身的晋升利益，检察院运行所需的财政经费大权均在地方政府手中，一旦地方利益受损，地方就会施压，导致检察业务无法真正实现公正审理；第二，行政工作方面，地方政府囿于自身局限性，决定其不可能花费精力对检察系统独立进行单独财政核算，更不可能对检察系统内部人员进行分类财政核算；第三，检察管理主体虽然存在两个，但在利益需求上有所不同，一个站在检察系统全局层面，一个站在维护地方管理层面，导致在人员分类管理改革方面无法达成合意。

（二）岗位归类的明确度不足

人员分类管理制度的核心是岗位归类是否明确，这决定同一单位的工作人员是否能够区分对待，韩国也曾经经历过从不分类到分类的改革经历，但是却没有遇到如此大的阻力，这取决于岗位归类的规范性。

1.韩国检察人员的岗位归类的明确性。韩国检察人员一般包括三类，检察官、一般职公务员、技能职公务员。三者是不同序列的公务员。

第一，岗位归类的明确化。检察官主要负责行使检察权的主要工作，如出庭支持公诉，代表国家行使监督职能，而一般职公务员负责为检察官服务，如从事检察官指挥的侦查、出庭支持公诉的材料整理等辅助性工作。技术职工作要求专业化水平更高，如人力资源、计算机、财会等，需要相关专业的人才才能胜任。

第二，检察人员的准入类别化。职务规范的明确必然导致准入的类别化。检察官因为主要负责检察业务工作，所以需要通过司法考试，经过两年的司法研修院的学习且考试合格，才能成为检察官，但无须参加国家公务员考试；检察一般职公务员主要负责检察业务工作的辅助工作，不需要通过司法考试，但需要通过国家公务员考试，保证具备基本的素质，此类人如果能够通过司法考试也有可能成为检察官。而技能职和别定职公务员主要负责检察行政业务，无须考试，与检察院是聘任关系，保证专业人员的持续更新和专业水平的与时俱进。

第三，检察人员薪酬的类别化。职务规范的明确也要求薪酬的类别，因为每类工作的难度和量度不同，导致付出不同，收入自然不同。韩国的检察官的薪酬有专门的法律予以规范，即《关于检察官报酬的法律》，规定检察官的薪酬分为四个等级：第一级，检察总长，第二级，高等检察厅检察长，大检察厅副检察长，第三级，大检察厅检察官、地方检察厅检察长，高等检察厅副检察长；第四级，一般检察官。而第四级又可分为10个阶段五个等级，保证了检察人员薪酬不与行政职别挂钩，也保证底层检察官能够因自己业务的提高而收入更高。

2.我国检察人员岗位规范的笼统化。我国检察人员一般包括三类：检察官、事业编制人员和书记员。

第一，岗位归类的笼统化。虽然我国的各级检察院都有不同的处室，而且各个处室的职权都有所规定，但是却未针对不同处室的性质进行二次分类，即岗位归类，导致检察院工作人员均为检察官。

第二，工作人员的准入笼统化。工作职权的笼统化，导致准入也变得笼统化，因为没有二次分类，不同工作没有体现出不同的性质，所以基层检察院和高级检察院的在编检察人员均采取公务员考试的形式进行招录，这就会造成我国初任人员的标准虽然统一化，但却没有按职设岗，导致一些专业工作没有专业程度相当的人才进行匹配。

第三，工作人员薪酬的笼统化。我国的检察人员薪酬体系完全按照公务员法的有关规定进行设置，不考虑承担的工作量，也不考虑业务能力水平。如同为正科的主诉检察官和同为正科的助理检察官的工资是一样的，这样既容易导致检察官过度重视行政级别，也不利于激励检察官对于自身业务的重视。

（三）检察官定员机制不同

检察官的定员机制是检察人员分类管理制度的关键环节，两国也存在不同之处。

1.韩国的检察官人员定制特殊化

第一，法律层面，韩国有专门的《检察官定员法》。该法律要求检察官定员，由检察厅分配，要以总统令形式进行规定，可见其定员机制的程序严格，防止任意增加检察官人员数额，一方面是为了建设精英化的队伍，另一方面也是基于分类管理后对于此类人员的特殊待遇，需要进行限制，防止过多人员享受特殊待遇。

第二，实际层面，检察官比例小，且向基层倾斜。截止2001年，韩国人口为4 740万，根据2001年韩国检察年鉴，韩国检察机关职员总数是7 976人，其中检察官1 287人，占检察人员总数的16.1%，一般职公务员占59.8%[1]。而2005年的数据，韩国各级检察厅实有检察人员8 352名，其中检察官1 415名，仅占总人数的16.9%，实有一般职和技能职人员6 937名，其中91.2%的检察官在检察第一线工作，其余的在法务部检察局、法务研修院从事检察事务管理和培训工作，或者被派遣到有关政府机关从事政府律师[3]。

2.我国的检察官人员定制行政化

第一，法律层面，我国没有对检察官范围进行专门限制的法律，虽然我国《检察院组织法》第28条规定各级人民检察院的人员编制由最高人民检察院另行规定，但是最高人民检察院却没有出台相关的法规。所以从实际来看，检察官级别只是简单套用行政级别，甚至法律职务的评定、晋升都取决于其行政级别，这就导致检察官的群体过大，不利于实行分类管理。

第二，实际层面，据不完全统计，我国现有20多万的检察人员，其中能行使检察权的在17万人以上。经过对比，我们可以发现韩国的检察官比例仅占检察院人员的16.9%，而我国检察官比例占检察院人员的85%，这使得检察人员分类管理一旦试行，大量非检察官职务的检察工作人员的利益必定会受影响，一旦硬性施行，那么可能会造成两种后果，一种导致非检察官人员要求进入检察官序列，另一种则会由于享受特殊待遇的人员群体过于庞大，导致财政无法支撑。

二、对韩国检察人员分类管理制度的选择性借鉴

构建检察人员分类管理制度是我国司法体制改革的组成部分，也是保障独立公正行使检察权的主要措施，但由于我国本身固有的体制问题等原因，我国的检察人员分类管理制度迟迟无法建立。韩国检察人员分类管理制度的有效运行，离不开宏观层面的专业统筹规划，微观层面的明确岗位分类，以及关键环节的特殊检察官序列建设，我国虽然不能照抄照搬，但可以立足国情，进行有限借鉴。

（一）岗位分类标准及类别管理制度

韩国分类管理制度中可借鉴的是，韩国的岗位分类标准及类别管理制度。重庆市渝中区检察院对人员分类的试点做法也有类似的实践经验①据媒体报道，2004年3月22日重庆市渝中区人民检察院在全国率先正式启动检察人员分类改革工作，根据工作性质和在检察活动中的地位和作用，将所有检察人员职位划分为检察官、检察事务官、检察行政官。

故笔者建议在《检察院组织法》中明确我国检察工作岗位的分类：检察官，且强调岗位分类主要围绕检察官的工作进行，进而突出检察官主导地位。

1.检察官的管理

首先，明确检察官的范围。检察官，包括主诉检察官，主办检察官和主侦检察官，指各级人民检察院中依法行使国家检察权的职位，职务包括最高人民检察院和专门人民检察院检察长，副检察长、检察员。

其次，改变检察官的准入方法。对于初任检察官的准入，取消公务员准入考试，参照现行的主诉检察官考试为基础，增加刑事辩护和刑事审判的内容，组织检察官考试，即提高检察官的准入标准，以此降低检察官在检查工作人员中的比例，且有意识加大基层检察官的比例。

最后，建立检察官单独序列。一方面，针对检察官的等级序列，取消检察系统行政编制，实行检察官业务编制。另一方面，针对检察官的薪酬序列，建立专设的检察官薪酬体系，检察官的薪酬满足“三个必须”：必须高于其他检察工作人员、必须透明、必须全面，如考虑到其工作的特殊性予以全面的津贴补助等。

2.检察事务官的管理

首先，明确检察事务官的范围。检察事务官，指各级检察院中协助检察官履行检察职务的职位，在检察官的指挥下，从事与检察业务有关的事务性、辅助性、技术性工作包括书记员系列，检察技术人员、司法警察等。

其次，改变检察事务官的准入方法。对于初任检察事务官的准入，无须要求其通过司法考试，只需要通过公务员选拨考试，并在面试期间侧重其是否能够胜任辅助性工作的考察。

最后，参照公务员法有关序列规定，对检察事务官进行管理。检察事务官的管理基本可以沿袭我国检察系统现在在编人员的行政序列管理和与地方统一的薪酬化管理，但唯一不同的是，检察事务官如果能够通过司法考试，且通过一定时期的考察，可以转成检察官。

3.检察行政官的管理

首先，明确检察行政官的范围。检察行政官，是指从事检察行政事务工作的人员，而检察行政事务工作包括办文、办会、检察信息工作，保密工作、外事工作，档案管理，财物管理，等等，检察行政事务工作不仅包括在办公室、行装处，还包括业务部门的事务性工作，如公诉部门的内勤等[3]。

其次，改变检察行政官的准入方法。对于检察行政官采取市场化招聘，招聘会计、管理、人力资源、新闻等专业人员，并采取淘汰制，保证专业人员的专业水平的与时俱进。

最后，参照公司运行的有关规定，对检察事务官进行管理。检察行政官的等级与公司人员架构等同，设置总经理、业务经理、业务员等职级，且薪酬一方面与其职级相匹配，一方面与绩效挂钩，而且整个检察系统可以作为一个大公司进行管理，在基层院做得出色的人员也有机会进入高级院。

（二）专业化的领导架构

我国现有的管理架构的确存在许多问题，但不是一朝一夕能够改变的，而需要明确改变的方向，逐步改进。

首先，业务方面，在保留现有的上下级领导关系的基础上，加强业务领导的权威性。由于目前我国省级院也会招收应届毕业生，导致在有些时候，上级院对下级院的业务指导并没有体现出权威性，如某省级院专办毒品犯罪的检察官，可能只有五六年的工作经验，却需要指导从事公诉工作二十年的基层办案检察官。故建议对高级别检察院的检察官的任命采取遴选制，即高级院不招收没有实际经验的人员，可以招收基层院工作年限满五年的优秀检察官，也可以招收执业年限满七年的刑辩律师。改变高级院的招录方式，可能会打破现有高级院的管理，所以需要进一步考察，再进行改变。

其次，财政方面，检察官的薪酬管理权收归最高检统一支配。正如上文所说，检察官享受特殊待遇，那么必然不同于一般公务员，而地方财政系统又无法根据检察官的特殊性对其单独设置薪酬体系，故由最高检来统一管理更为合理，也更为专业和有效，但这个改变的阻力和难度都很大，需要加强和地方财政部门的联络，保证过渡的平稳性。

最后，人事方面，人事管理权收归省级院。最高检和各省级院设立人事管理委员会。人事管理委员会由检察系统内部人员、法官及法学教授等人员组成，以一年为周期，对本区域内需要晋级的检察官和需要转为检察官的检察事务官进行统一考察，统一任命，考察的方式参照现有公诉人技能比武的方式进行。最高检的人事管理委员会主要负责监督省级院的人事管理委员会。

［1］马相哲.韩国检察制度简介（下）［J］.国家检察官学院学报，2006，14（2）.

［2］张建军，郑建秋，张步洪.韩国检察人员分类管理制度简析［J］.人民检察，2005，（1）.

［3］罗昌平.检查工作规律与机制研究［M］.北京：中国检察出版社，2012：24.

［责任编辑：杜 娟］

The Comparison on the Management of the Prosecutors between China and South Korean

DOU Li-bo

There are many similarities in prosecution system between China and South Korean, however,many differences exist in the management of the prosecutors, especially in the structure of management, the classification of job, capacity of the prosecutors. This paper discusses the differences between the two countries, to find the institutional strengths of South Korean, and to make relevant reference views on how to improve the management of the prosecutors of China.

Prosecutors’Management;Procuratorate Work;Classification;Category

DF83

A

1008-7966（2013）06-0015-03

2013-09-15

窦立博（1985-），男，辽宁凌源人，公诉一处助理检察员，法律硕士。