警察执法权益保障的法理思考

孔 颖

（黑龙江公安警官职业学院，哈尔滨150025）

警察执法权益保障的法理思考

孔 颖

（黑龙江公安警官职业学院，哈尔滨150025）

公安机关人民警察因执行公务而使权益受到侵害的事件频频发生，它关乎着警心能否凝聚，国家利益能否被有效保护的重要问题。但对警察执法权益的保障似乎只在公安内部作出呼应，却没有得到社会群众特别是法学理论界的支持，这与人们对警察执法权益保障的内涵和行政法治进程中对权力控制的理解存在认识上的误区有直接的关系。界定警察执法权益的法理概念和行政法基本理论对建立警察执法权益保障制度的指导意义，并在此基础上提出几点保障警察执法权益的法律规范设计。

警察执法；权益；权利；平衡

近几年，公安人民警察由于职业的特殊性而遭到暴力袭击、恶意陷害诬告等侵犯其人身权财产权的案件频频发生。它在一定程度上影响了警察的工作积极性和国家法律的权威，加强对警察执法权益的保障已成为公安理论界与实务界的强烈呼声。但这些做法并没有对警察执法权益保障问题予以实质性的解决，效果也不是很理想。究其原因是多方面的，但笔者认为其主要原因在于这些努力只是在公安机关内部作出的，英雄“流泪又流血”的事件并没有得到社会的理解与认同，甚至是相反的结果；也没有得到学术界特别是法学理论界的高度重视，学者们似乎都在热衷于公民权利的保障上以迎合百姓的呼声，而却很少涉猎警察权益的维护。

一、警察执法权益内涵的法理分析

警察执法权益不是一个法律概念，就称谓而言就不统一。与其相伴随的说法还有警察权益、警察正当执法权益、警察权利和警察人权保障等，对这一概念至今没有取得一致的认识，分歧主要在于警察执法权益范围的不同。第一种观点认为警察执法权益属于警察权益，警察权益既包括法律针对警察执行公务的性质和内容，特别规定予以保护、不容侵犯的权力和利益，还包括警察作为普通公民应当享有并受到保护的权力和利益[1]。第二种观点认为警察执法权益是指警察在依法执行警察公务过程中以及之后所应享有的不容侵犯的权利和为履行法定职责要求获得一定工作条件的权利的总称，具体包括依法执行职务权、依法使用武器警械权、正当防卫权、特别保障权（优先权、接受教育培训权、装备保障权、本人及家属不受打击报复诬告陷害权、伤亡抚恤权）等[2]。第三种观点是指警察在依法执行公务时应当享有不受侵犯的权利，包括执行公务时民警的人格、人身不受侵犯，执法活动不受阻扰，事后不受诬告、陷害、报复等[3]。

从以上三种观点中可以看出，第一种观点是将警察作为普通公民和公务员两种身份来分析的，也就是将警察执法权益等同于警察权益这个大概念。警察在执法过程中所涉及的一切利益的保护都视为警察执法权益的内容。这种观点可谓是最广义的说法。第二种观点较之第一种观点的不同之处在于，它不包括作为公务员应享有的一般权益，而是针对警察职业所面临的问题将权益内容通过例举而具体化，应视为广义说。第三种观点可谓是最狭义的观点，它又进一步排除了优先权、接受教育培训权等内容，将内容集中在警察权益因暴力抗法、恶意告状等侵权行为而遭到侵害如何进行保护的问题上。警察执法权益的概念应是一个动态的内容，这三种观点都没有突出这一概念提出的特殊意义，没有将警察这个特定主体、针对典型事件发生的特定时间和现有法律保护制度作为考虑因素。基于此，笔者认为这个概念应注意以下几个问题：

1.警察执法权益应与警察作为普通公民的基本权利相区分，并且警察执法权益与警察权益应属同一概念。从语法上看，“警察执法权益”是一个偏正短语，中心词是“权益”，“警察”和“执法”作为修饰词是限定“权益”的。权益是指不容侵犯的权利，而权利是指与义务相对应的公民或法人依法行使的权能和享受的利益。就使用语境看，权益侧重于个体利益的保护，它通常作为民法概念使用，如公民权益、消费者权益、妇女权益等，都是针对某一类人中所产生的共性问题予以提出的。警察权益的提法也应如此，它应针对警察这个特殊群体的职业特点上，和消费者权益等概念一样，都不含有作为公民所具有共性特征的权利内容。

2.警察执法权益应与警察作为公务员的基本权利相区分。公安机关不同于一般的行政机关，是一支武装性质的国家刑事司法和治安行政执法力量；公安民警不同于一般的公务员，公安工作的性质和特点决定了高风险性和高危险性的职业特点。因此，其含义应当突出警察区别于其他执法人员的特征，而不应表现为作为公务员存在的共性问题，如休息权、接受教育培训权等。否则就无法解释为什么其他公务员的执法权益没有单独提及，而只对警察的执法权益需要单独加以保护。

3.警察执法权益维护应与公安执法行为保障相区分，此权益是因执法效果而产生的权益，而不应简单地理解为执法过程中的权益。公安执法是国家执法行为的一种表现形式，而警察是公安执法行为具体实施的人。从这个意义上看，对执法警察的侵害实质上是对国家权威和法律权威的挑衅，而警察在执法中合法权益受侵害只是附带的结果。尽管公安执法行为得到了保障，作为执行公务的警察自然权益就可以得到保障，但两者之间应予以区分。警察执法权益保护的提法本就有警察权利特殊化的嫌疑，作为公务执法保障的内容就更不易放置警察权益中来研究。警察权益就应体现其个体的特征及权利的处分性。如执法过程中的自我防卫权和对执法过后的恶意告状及对其本人及家属的打击报复行使法律救济权等内容。当然，由于公安执法与警察执法的关联性，有时也很难完全剥离开分析，如合法使用警械装备权，既可以作为权益，即权利看，又可以作为权力来理解。

4.警察执法权益是一个动态概念，其内容是随着事务的发展而变化的，应注重保护现有法律制度中没有相应规定的内容。学术界对警察执法权益内容的认定普遍存在过宽的问题，甚至将警察执法中所存在的一切问题都纳入到警察个体权益的研究中。如暴力抗法、执法过程中对警察人身或人格的侮辱等恶性事件应由《行政强制法》等行政行为法予以关注；警察正当执法遭到领导错误处分或警察的休息、劳动报酬等问题应由《公务员法》等配套制度加以规定和完善。就目前公安执法状况看，警察执法权益的保护应包括三个主要内容：一是执法过程中警察正当执法使用警械而享有的正当防卫权；二是警察被恶意诬告、陷害、报复而享有的救济权；三是警察因行使高危险的执法行为，其本人及其家属应享有的特别保护权。就保障的时间看，权益保障可以分为权益被侵害前的事前保障和权益被侵害后的救济保障。第一个内容就属于事前保障，法律应赋予警察正当执法过程中的自我保护的权利，并对权利行使的条件和防卫程度作出具体的规定。第二个内容属于救济保障，救济的形式不应仅有自力救济形式，还应增设公力救济途径，即当已经证明被侵害的权益是因执法行为而起，国家机关（主要是人民检察院）可以代替被侵害人寻求法定救济途径，追究不法侵害者的法律责任。并且法律应当加重这类不法侵害者的法律责任，而不应作为普通民事侵害处理，以避免“侵权成本低”的不良现象。第三个内容既包括事前保障又包括救济保障。如当有证据证明警察本人及其亲属的人身安全因执法受到威胁时，警察本人及其家属的安危应首先作为警察重点保护的对象，当侵权行为发生后，既要得到国家的公力救济，又要对不法分子作出不同于一般侵害行为的处置。

综上，警察执法权益是指为了保护警察执行公务时的人身安全和因履行法定职责使其名誉、人身及其亲属人身不受侵害等，法律赋予警察区别于公民基本权利和公务员的一般权利的特殊法定保护权。

二、警察执法权益保障的法学理论基础

警察执法权益产生于行政执法中，从根本上说，警察执法权益受侵害就是警察执行公务受侵害，即对警察权益的侵害实质是对国家权威和法律尊严的挑衅。从这个角度看，对警察执行公务保护效果的好坏必然作用于警察执法权益的保护。因此，对于警察执法权益的法学理论支撑也应置于警察执法的基本理论中探寻。如果脱离执行公务的保护仅讲警察执法权益的保护，未免舍本逐末，失之根本，不仅做不到理直气壮地要求对警察权益提供强有力的保护，而且也不能解释警察这种特别权益保障的来源，使其失去法理基础。

“平衡论”已被认可为我国行政法的基本理论，国家权力与公民权利的平衡发展是政府法治建设的基本目标。我国《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等行政法律规范中关于立法的目的无一例外地体现出保障公民权益和保护执法有效行使的双重目的。但是由于权力对权利的侵害无处不在，学者们对权力的设防心理普遍存在，他们多从西方学者的论著中总结权力行使的危险并吸收对抗权力的理论和经验，习惯于从控权的角度考量行政法治的构建，而忽视和弱化了权力本身的价值；他们只认识到法治的根本目的是对权力的限制，但却对如何设计一个必要的、合理的限度缺乏更为理性的思考。从而表现出具体规范与立法目的不一致，法律制度设计对公民权与行政权明显失衡，倾向于公民权的保障，而较少涉及政府自身的有效运作及权力的维护。

以“平衡论”作为中国行政法学理论基础的地位实质已经发生了动摇，而是走向了控权，并且有些学者过度地强调控权的意义。在这样的行政法学理念下就很容易忽视行政权的合理配置，而使用国家权力的执法者的个人利益更是被忽视的对象。缺少理论根基的制度建设很难进行，这或许是警察执法权益制度所面临的最大的问题。建立警察执法权益保障制度首先就应该摒除过度的控权理论。而这首先又需要公安机关的领导层和具体执法的民警树立正确的执法理念，不能以牺牲国家权威作为代价，在维护自身合法权益上不能妥协退让，否则将助长侵权者的嚣张气焰。对此，有两个需要注意的问题：第一，要正确理解和运用人性化执法。随着行政相对人在行政管理中法律地位的不断提高，服务行政理念逐渐深入人心，体现社会进步、文明执法发展新趋势的人性化执法成为保证和谐警民关系的新理念。第二，要设置科学的评价指标。目前，公安工作评价的重要内容之一就是对群众进行的安全感和满意度的调查。有些地方将其作为衡量公安工作成效的根本标准。有些地方甚至将公安机关的行政行为是否引起当事人的争讼作为影响考核工作业绩的一项重要指标，不管争讼结果如何，只要当事人提出异议，就会影响到办案民警的年度考核成绩。这种过于简单的规定虽然对不文明执法的控制起到了一定的积极作用，但同时我们也看到它成了一些不法分子抗法的有效“武器”，结果必然是民警的合理个性得不到应有的尊重，使得民警执法的主观能动性和积极创造性受到了极大的扼杀。于是有些民警自然就会认为行政诉讼是行政执法的最大障碍。上级领导对案件处理结果的不悦与追查，加之行政机关内部的执法考评与责任追究，让执法者顾虑重重，害怕办案牵动或得罪行政相对人，担心在创满意民主活动测评中失去票数，只要能求得息事宁人，他们宁愿以牺牲国家行政职权作为代价。从中我们不得不认识到在极端控权的理念下，警察执法权益的保障是不可能走出困境的。事实上，行政权力资源配置的不足也是导致违法执法的重要原因。只有在授权的前提下去控权，在警察权益得到保护的前提下再谈违法者的权利才是制定行政法律规范的正确思路，才能使警察执法权益的保障得到真正的落实。

三、警察执法权益保障的法律路径

警察代表国家执法，是社会公众的保护神。然而，这一崇高职业在当今中国却遭遇尴尬的境地，警察正当执法权益频受侵犯，特别是随着社会治安形势的日益复杂，警察的职业风险在不断加大，为切实维护警察的执法权益，维护法律的尊严和权威，亟待建立警察维权的法律保障制度。

1.修改《人民警察法》，单设一章专门规定警察执法权益保障问题。当前，我国有关警察权益保护的法律制度散见于《人民警察法》、《刑法》、《治安管理处罚法》、《人民警察使用警械和武器条例》等法律条文中，尚未建立一套科学有效的警察维权法律保障体系，而在现有的几款法律条文中也缺乏对警察特殊保护的条款，未能体现警察执法的特殊性。因此，就目前的立法情况来看，最便捷的方式就是修改《人民警察法》，单设一章专门规定警察执法权益保障问题，这样既可以突出警察执法权益保护的重要性，也可以很好地对侵权者起到更严肃的警醒作用，又便于在发生侵权事件时可直接查找相关的法律依据。

2.法律应当赋予警察自卫权，并详尽规定行使自卫权的适用情形和适用方式。关于警察何时可以使用警械武器进行自卫的问题，现有的相关法律规定不够详细，而且现有法律对使用武器的适用情形仅限于危及“生命安全”，而不包括“人身安全”。这样的规定使得在目前整个社会对警察权一片质疑的执法环境下，警察一旦使用武器就很难为自己找到充足的合法说明，其结果是实践中警察往往不敢使用武器甚至不敢携带武器。因此，我国法律应当承认警察的自卫权，然后从维护国家权威和法律权威的角度进一步规范警务用枪，细化警察使用武器的详细规则，以此加强对警察合法用枪的法律保护[4]。

3.加重侵权者因警察执法而恶意诬陷、报复警察及其家属的惩罚力度。现有的法律制度中，《治安管理处罚法》规定了诬告陷害行为，人身伤害行为；《刑法》规定了诬告陷害罪和故意伤害罪。这些法律规定为惩戒阻碍、干扰警察执法行为提供了法律依据。但由于“侵害成本小”，并没有对侵权者构成威慑力量。因此，针对侵权对象的特殊性，对警察报复实施人身和名誉上的攻击，就是对国家和法律权威的亵渎，应该加重对警察实施此类侵权行为的处罚力度。但应注意两点：一是必须是出于个人的私心报复，故意捏造事实投诉警察；二是报复的原因必须是由警察的执法行为引起。

4.对警察行使危险系数很高的执法行为时，其本人及其家属应享有人身上的特别保护权。完善的权益保障制度不仅体现在权益被侵害后的法律救济上，更应该体现在对可能被侵害的权益予以足够的法律保护以避免侵权事件的发生。警察在与恶性的违法犯罪作斗争时，遭到威胁恐吓的事件时有发生。当警察具有一定的证据证明其本人及其亲属可能会因执法行为遭到人身上的侵害时，公安机关内设的警察权益保障机构应予以适当的保护。

5.强化警察维权机构建设，以法律形式明确维权机构的职能，切实保护警察的合法权益不因执法而受侵害和受到侵害时能够提供有效的法律帮助。当民警提出申请保护时，维权机构应当负责事件的调查取证，可以接受民警的委托进行诉讼，以减轻警察因执法而产生的额外的身心负担，避免警察执法的消极情绪，仍然以饱满的热情投入到公安工作中。

［1］樊阳.论交通警察执法权益的保护［D］.中国社会科学院研究生院，2011.

［2］杜立战.试论公安机关人民警察的权益保护［J］.北京人民警察学院学报，2002，（5）

［3］谢根明.维护民警执法权益的实践与思考［J］.警官学院学报，2004，（5）.

［4］吴小龙.论警察执行公务的法律保护——一种警察执法权益保护的法律进路［J］.北京人民警察学院学报，2007，（1）.

［责任编辑：李 莹］

The Rights of Police Law Enforcement in Legal Thinking

KONY Ying

The rights of the people's police are violated frequently when they are performing official duties.it's about that the police can be condensed and an important problem in national interests can be effectively protected.But rights of police law enforcement are focused within public security , not social masses, especially the theoretical support of law. Because people misunderstand the connotation of people's police law enforcement rights and the understanding of power control . This article analyzes the rights and interests of police law enforcement concept from the perspective of legal theory of law and the basic theory of administrative law . It is the guiding significance of establishing the police law enforcement interests , and it advances several legal norms and safeguards the rights and interests of the police law enforcement based on it.

the police law enforcement;the rights;the balance of rights

DF31

A

1008-7966（2013）06-0025-03

2013-08-12

孔颖(1978-)，女，黑龙江哈尔滨人，法律系副主任。