从迁徙自由权论我国户籍制度改革

张 萌

（华南师范大学，广州510631）

从迁徙自由权论我国户籍制度改革

张 萌

（华南师范大学，广州510631）

我国的户籍制度一直以来被看作是实现迁徙自由权的最大障碍。虽然我国现行的《宪法》之中没有明确写出公民享有迁徙自由权，但是无论从学理角度还是现实角度（我国在1998年10月签署的《公民权利和政治权利国际公约》中承认并详细阐明了迁徙自由权），我国对迁徙自由权是承认的。那么，对于这一公民基本权利的限制就只能在《宪法》之中规定，而不能用一种人口管理制度对其加以限制。所以，户籍制度的改革势在必行。

迁徙自由权；户籍制度；户籍制度改革

2012年两会前夕，国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，2013年5月6日召开的国务院常务会议明确提出，年内将出台《居住证管理办法》，这一系列的举措将户籍制度问题又一次推向了风口浪尖。常常被人们所诟病的，与公民的迁徙自由权相违背的户籍制度再一次走进了人们的视野。

一、我国户籍制度与迁徙自由权的关系

（一）迁徙自由权是公民的基本权利之一

有西方学者将公民的基本权利分为三大类：消极的基本权利、积极的基本权利、参政权利。“居住与迁徙自由”就被划分在消极的基本权利之中。所谓“消极的基本权利”即国家对于个人的这一部分自由仅负有不加侵犯与防止侵犯的消极义务。西方许多国家也将迁徙自由的权利写入了宪法之中。德国基本法第11条第一款规定：“所有德国人享有在全联邦境内的迁徙自由。”日本宪法第22条规定：“在不违反公共福祉的范围内，任何人都有居住、迁徙及选择职业的自由。”美国宪法虽然对迁徙自由没作规定，但美国联邦最高法院根据宪法第14修正案所确立的平等保护原则和判例，确立并保护了迁徙自由[1]。

我国也有学者采取了较为复杂的分类方法，将公民的基本权利分为资产阶级宪法规定的公民基本权利和社会主义国家规定的公民基本权利。前者划分为五大类，后者划分为六大类。“迁徙自由”被规定在资产阶级宪法规定的公民基本权利之自由权之中，而社会主义国家在公民的基本权利之中没有规定迁徙自由权。

就我国现行的1982年《宪法》来看，其各个部分都没有明确指出“公民享有迁徙自由权”，然而“历史上关于迁徙自由的宪法实践可以追溯到1912年的《中华民国临时约法》。这一宪法性文件最早承认了迁徙自由。该《约法》第二章第6条规定：‘人民有居住迁徙之自由’。自此以后，在北洋军阀政府和国民党政府制定的宪法性文件中，都无一例外地承认了公民的迁徙自由权”[2]。新中国成立后，第一个宪法性文件《共同纲领》亦承认并保障公民的迁徙自由，并将其写入总纲部分。第一章总纲第5条规定：“中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通信、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”1954年宪法第三章第90条第二款也规定了“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。但是，其后的1975年《宪法》取消了迁徙自由权，1978年《宪法》、1982年《宪法》也都没有再涉及公民迁徙自由权。

虽然我国现行的1982年《宪法》中没有规定迁徙自由权，但是我国在1998年10月签署的《公民权利和政治权利国际公约》中则详细阐明了这一权利。《公约》第12条规定：“1.合法处在一国领土的每一个人在该国领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由（国内迁徙自由）；2.人人有权自由离开任何国家，包括其本国在内（国际迁徙自由）；3.上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德，或他人的权利和自由所必需且与本盟约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何限制（迁徙自由的必要限制）；4.任何人进入其本国的权利不得任意加以剥夺（回归本国的自由）。”我国加入这一国际公约应当看作是对迁徙自由权是公民基本权利之一的一种承认，但是这一权利的地位以及对其加以保护所依据的法律的位阶却是不高的。

（二）我国户籍制度的产生与性质

1958年1月9日全国人大常务委员会审议通过的《中华人民共和国户口登记条例》可以看作是户籍制度产生的标志。《条例》第3条规定了“户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。……农业、渔业、盐业、林业、牧畜业、手工业等生产合作社的户口，由合作社指定专人，协助户口登记机关办理户口登记。合作社以外的户口，由户口登记机关直接办理户口登记”。自此，城乡二元的户籍体制在中国形成。

有的学者将户籍制度的产生归因于计划经济的体制。在“统收统支”的计划经济体制下，工业建设的所有投资均来自政府，而中苏关系的恶化，缺少苏联的援助，使得政府陷入了资金短缺，政府基本丧失了扩大再生产的能力，工厂的劳动力出现了大量的剩余。于是，政府将大量已经进城的人向农村迁移，并建立人民公社，使这一部分人和原有的农村人口都固定在土地之上、公社之中[3]。正如中国公安大学王太元教授所说的，“我们在短缺的计划经济形势下形成的一整套的社会管理制度，以户口作为管控手段，人、财、物、权利、资源都是计划下的产物”[4]。

在今天提起户籍制度，大多数人都会把它与“高考移民”、“二等公民”、“孙志刚事件”等社会焦点问题联系在一起，原本一种管控人口的制度变成了公民权利、利益的载体。以高考为例，2012年北京大学在北京地区文科最低录取分数线为590分，而在河南、山东两地却是648分和620分。在名额分配上，虽然北京大学一再强调考虑各地考生人数按比例平均分配，但是分配给北京的招生指标还是要多于其他省市。难怪有人笑称，北京大学应该改名为“北京人大学”。如果不考虑试卷难度、师资配备、教学质量等因素的影响，这种差异实际上是更大的。一纸北京户口就可以顶三四十分的高考分数，这不知要让多少寒窗苦读的学子心灰意冷。同为中华人民共和国公民，享有平等的受教育权，但是因为户籍不同，实际能享受到的权利却大相径庭。从21世纪之始，社会中一直有各方面的力量大力呼吁“高考移民制度改革”。这种呼声背后更大的诉求其实是想要改变现有的户籍制度。2012年全国两会前夕，国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》表明了户籍的藩篱的进一步松动，“实际上等于认可了户口捆绑利益的事实”[1]。

（三）迁徙自由权与我国户籍制度的关系

根据公民基本权利限制的观点，世界上没有不受任何限制的权利和自由。马克思指出：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”[6]孟德斯鸠曾说过：“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他人也同样会有这个权利。”[7]所以迁徙自由权，这一公民的基本权利也应该受到一定的限制。但是对于公民基本权利的限制必须是严格合法的。1789年法国《人权宣言》第4条就宣布：“自由就是有权从事一切无害于他人的行为。因此个人自然权利的行使，只有保证社会上其他成员享有同等权利为限制，此等限制，仅得由法律规定。”

然而无论哪国，制定的法律都不得与宪法相违背，而对于公民基本权利的规定都是在宪法之中，所以，对于公民基本权利限制的规定也应并且只应写于宪法之中。如1946年日本《宪法》第12条规定：本宪法对国民所保障之自由及权利，依国民不断努力而保持之。国民不得滥用之，且常负责为公共福利而利用之责任；又如1919年德国的《魏玛宪法》第118条规定：德国人民，在法律限制内，有用语言、文字、印刷、图书或其他方法，自由发表其意见之权；再如，我国1982年宪法第51条规定：中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利[8]。

显然，我国现行的户籍制度是对迁徙自由权的限制，而这种限制的依据仅仅是1958年全国人大常务委员会审议通过的《中华人民共和国户口登记条例》和随后国务院、公安部、各地方政府颁布的一系列行政法规、部门规章和地方性法规。这种限制应当说是不合法理也不合宪法。从经济角度看，户籍制度是计划经济的产物，而人口的流动、迁徙的自由是市场经济的必然要求，两者之间的矛盾可见一斑。所以，对现行的户籍制度进行改革已经迫在眉睫。

二、我国户籍制度的改革

（一）户籍制度改革的目标

根据资料显示，2010年，重庆启动户籍制度改革时，就以2020年全市户籍人口城镇化率达到60%以上作为目标。2011年底，重庆宣布平均每天6 299名农村居民转户当上了城里人；而河北曾宣称要在2015年使全省城镇人口从3 150万增加到4 100万……[5]户籍“农转非”成为了城镇化的重要标志，而不是城镇化的进程推动了户籍制度的改革，这种本末倒置的做法衍生出了一系列的问题：城镇经济发展水平无法为如此庞大的城镇人口提供相应的居住、就业、医疗、社保条件，除了户口本上的户口类型一栏从农村户口变成的城镇户口，人们根本没有享受到户籍的改变带来的实惠和利益。所以，在2012年国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中开篇就指出了户籍管理制度改革过程中存在的问题：“有的地方不顾当地经济社会发展实际情况，片面追求城镇规模城镇化速度；有的地方不分城市类别不顾城市综合承受能力，一味放宽落户城市的条件。”

户籍制度是计划经济的产物，显然无法适应市场经济的要求。市场经济要求资本、资源、人力极大的流动以保证生产和交换的充分进行，所以，迁徙自由是市场经济的内在要求。将户籍制度改革的目标确定为更大程度的实现迁徙自由权是符合经济基础决定上层建筑的基本规律的。同时，迁徙自由权的实现也必然使市场经济更富有生机与活力。

（二）户籍制度改革的方法

如果户籍改革由各个地方政府制定方案难免再次出现改革进度与政绩挂钩、片面追求城镇化速度等问题。所以，由中央出台整体方案，交由地方严格执行；中央统一部署推进改革、各部门通力协作的方法必定更加行之有效。从2012年两会前夕国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》这一举措也能看到中央正在收归户籍改革的权限。

与此同时我们应当看到，户籍制度不是孤立存在的，它与教育制度、社保制度、住房制度等等关乎百姓衣食住行的问题是紧密相联的。其实与经济的发展状况相比，我们各种制度的更新是相对滞后的，如果只改户籍制度，让户籍制度充当“门卫”的角色，教育、社保、住房的改革不跟上，也只能是治标不治本，户籍制度的改革也必定是失败的。只有在中央的统一部署之下，各部门才有通力合作的可能，避免了以往曾出现的行政机关“踢皮球”的现象。比如没有本地户口上不了学，反映给教育部门，教育部门推给公安部门，公安部门推给民政部门；再比如没有本地户口入不了医保，找到社保部门，社保部门推给公安部门，公安部门又往外推。所以户籍改革应当“在大原则下各部门各改各的，我们就能够迅速地让全体人民，至少让多数人民享受改革的成果”[9]。

（三）户籍制度改革的具体措施

户籍制度与教育、住房、社会保障等社会公共服务的紧密相关性使得户籍制度的改革遭遇重重障碍。所以，“只有当（公共服务的）差别性逐步缩减直至消除，越来越多的基本权利脱离户籍性质而成为普通的权利，农村人口可以享受到与城市居民同等的基本公共服务的时候，人口迁移的户籍控制才有解除的可能，户籍制度才可以回归其本源”[10]。由此可见，户籍制度改革的第一步就是建立和完善国家基本公共服务体系。城乡居民之间、大城市与小城镇的居民之间所享受到的公共服务的差距是十分巨大的。大城市中的资源和条件十分优厚的，但同时却又是稀缺的。优越却稀缺的医疗资源、教育资源等构成的脆弱并且不完善的公共服务体系迫使国家不得不“扎紧”户籍的“口袋”。

如果说建立和完善基本公共服务体系是为户籍制度改革扫清障碍，是户籍制度改革的前奏，那么尽早的制定和颁布《户籍法》则是户籍制度改革的核心。与美国、日本等国相比我国的户籍立法显得严重落后脱节。如上文所述，我国仍然在沿用上世纪50年代末出台的《户口登记条例》，而其中的较大部分的内容都已经不适合今日的中国。为此，当前很有必要“借鉴国外民事人口立法的经验，结合我国国情，尽快制定一部以生活基础为依据选择居住地，按职业划分人群，保障公民自由迁徙，具有详尽的登记内容、法定的登记制度及签发证书制度，科学的完备的，具有中国特色的户籍法典”[11]。法典应当首先对于迁徙自由权进行一种说明或者确认，明确户籍制度改革的源头与目标所在。其次，在承认城乡差异、地域差异的基础上建立一元的、全民性的户籍制度，打破户籍上的世袭与歧视，让全体公民都变成真正的社会人，给予全体公民考虑差异的前提下的平等的待遇。美国、日本及我国的台湾地区实行的就是体现了相似理念的户籍制度。同时，将与户籍有关的规定和制度以法律的形式固定下来也是户籍制度改革的必由之路。

［1］杨海坤.宪法基本权利新论［M］.北京：北京大学出版社，2004：103.

［2］王怀章，董丽君.论迁徙自由在我国的实现［J］.法律科学，2003，（4）.

［3］温铁军.我们是怎样失去迁徙自由的［J］.中国改革,2002,（4）.

［4］王太元.户籍制度、社会管理及帕累托改进［J］.财经文摘，2009，（2）.

［5］张墨宁.户口再松绑［J］.南风窗，2012，（7）.

［6］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集［M］.北京：商务印书馆，1972：305.

［7］［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，1963：154.

［8］韩大元，胡锦光.宪法教学参考书［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：304-305.

［9］王太元.中国户籍制度改革的反思与对策［EB/OL］.凤凰卫视，世纪大讲堂.http://www.28gl.com/rw/fhrw/sjdjt/2010-10-20/shijidajiangtang33752_4.htm l.

［10］冯奎，钟笃粮.完善基本公共服务体系，促进户籍制度改革［J］.中共中央党校学报，2013，（1）.

［11］郭立.统筹人口问题构建和谐社会（上册）［M］.北京：中国大地出版社，2007：306.

［责任编辑：杜 娟］

On the Reform of China's Household Registration System From the Right to Freedom of Movement

ZHANGMeng

The domiciliary system of our country has been regarded as the greatest obstacle to the realization of migration freedom. Although China's current Constitution is not clearly involving that citizens enjoy the freedom of migration, no matter from the angle of theory and reality (Our country has acknowledged and stated in detail that the migration freedom in the International Covenant on Civil and Political Rights signed in October1998) the migration freedom is admitted in our country. Therefore, the limitation of the citizens' basic rights is only regulated in the Constitution, and can not be limited with a population management system. So, the domiciliary system reform is imperative.

migration freedom;domiciliary system;domiciliary system reform

DF2

A

1008-7966（2013）06-0018-03

2013-09-16

张萌（1989-），女，哈尔滨人，2012级法学硕士。