宪法视野中的政府债务法律规制

王，盛 琰

（1.江苏联合职业技术学院 连云港财经分院，江苏连云港222061；2.上海市浦东新区人民检察院，上海200135）

宪法视野中的政府债务法律规制

（1.江苏联合职业技术学院 连云港财经分院，江苏连云港222061；2.上海市浦东新区人民检察院，上海200135）

全世界许多国家的中央和地方政府都承担着高额债务，由于缺乏健全的法律制度，债务国和债权人很难保护他们的利益，中国地方政府也不例外。为了使政府能够及时地恢复健康发展和保护债权人的正当权利，以及防止金融危机灾难后果，应该考虑通过宪法转变政府职能、规范政府行为，保障公民权利，并在经济法律范畴内通过政府破产法规制政府债务，实现在债务国的主权和债权人的利益之间进行严格平衡的目的。

宪法；政府；债务；破产；法律规制

一、引言

近年来，政府负债甚至破产的问题成为全球性问题，美国政府因为政府负债过多而关门更让这个问题成为公众关注的热点。2013年10月1日，美国联邦政府的非核心部门关门。这在美国已经不是首次，从1977年到1996年19年间，联邦政府曾关门17次，几乎平均每年关门一次，最短1天，最长21天。其中1995年至1996年，克林顿政府执政时期，曾两次关门，导致数十万政府雇员被遣散回家“待业”①美国政府关门危机。百度百科[J/OL].http://baike.baidu.com/link?url=Bj_JORHLIRYUKAkGnd9LvTnu7W 3H 2uI-iz5yh8gnF_HsUgX 0zQzPWQyANQU tScAs8A7FiesOvBgJpSTom5CU rba.2013-10-16。。中国政府由于1994年分税制的缘故，获得了强大的中央财政，在目前无须担心如同美国联邦政府那样因为财政危机而关门大吉，但是地方政府的情形却让人不敢掉以轻心。截至今年9月，地方债规模预计突破20万亿[1],已经远远超过了地方政府的偿债能力。在经济发展方式转变的今天，解决地方政府负债、还债及债权人利益保护等问题，意义重大。笔者认为，要解决这一问题，还需要法律来规制和保障，简而言之，从宪法入手，用经济法解决。

二、政府债务解决的宪法原理分析

中国各级政府债务为什么会产生，无外乎支大于收，也就是财政支出远远高于收入。为什么会支大于收？笔者以为，是因为政府职能过于庞大和全面。因此，不转变政府职能，是不可能从根本上解决政府债务问题的。要转变政府职能，就需要通过宪法推动与保障。可以说，宪法是解决政府债务问题的根本。

（一）宪政可以推动与保障政府转变职能

虽然发展经济的最终目标是要实现社会领域的和谐发展，但这不代表经济领域的和谐发展必然就能带来社会领域的和谐发展。社会发展不和谐的话，就可能会发生国富民穷或贫富不均的现象，从而带来社会问题，引发社会矛盾。要实现社会领域的和谐发展，就必须倾听社会全部主体的利益诉求，维护和协调社会主体的利益。按照洛克的观点，人们置身于政府之下的重大和主要的目的是保护他们的财产，是为了公民的和平、安全和公众福利[1]。笔者认为，政府存在的主要目的不是事必躬亲地去发展经济，而应该是为全社会的成员提供公共服务，发展民生。相比普通企业与公民，政府力量强大。要确保政府积极地去提供公共服务，发展民生，而不是与民争利甚至侵犯人权，就需要宪法的保障。唯有用宪法去规范政府行为，保障公民权利尤其是监督与约束政府的权利，方能避免政府在财政支出时的恣意和浪费，从而在根本上减少政府负债的可能性。同时，唯有宪法先赋予政府破产的权利，才有在经济法领域制定政府破产法之可能，从而在法律上给予政府压力，避免政府不在乎负债并最终破产的发生。

（二）转变政府职能可以确保开源节流

改革开放后，政府把GDP增长作为自己最主要的工作目标和工作业绩衡量指标。自从1992年党的“十四大”提出建立社会主义市场经济体制后，政府依然直接领导经济建设，亲自参与经济活动，就明显不合时宜，甚至可以说在开时代的倒车。何为市场经济，市场经济就应该由市场进行资源配置，实现市场主体的优胜劣汰。政府是市场主体吗，政府应该像企业一样参与市场的运营、以追求经济效益最大化为目标吗，政府可以做到在市场竞争中优胜劣汰吗，显然这不应该是政府的职责。可以说，现在政府之所以出现这么多的债务问题，与政府错误的角色定位是分不开的。政府以GDP增长作为自己最主要的工作目标和政绩衡量指标，现实中自然会成为投资的主力军，投资是需要钱的，而投资的结果却未必是盈利。同时，政府全面主导经济发展，加强社会管制，使得政府部门越来越庞大，公务人员越来越多，导致维持政府运转的成本也越来越高，这也是政府财政支出严重不足的重要原因。中共中央党校研究室副主任周天勇指出：“中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7 000万人，官民比例高达1：18。”反之，假如政府只做好服务工作，为市场主体创造出一个公平、公正的竞争环境，完全由市场主体来参与市场经营，繁荣市场，必然会扩大税收，从而减少财政支出，增加财政收入，避免政府负债。

三、国家破产与政府破产之商榷

到2012年，以希腊为代表的欧美多国已经破产或濒临破产的边缘。可以肯定，全世界的破产国数目在今后一段时间内还会增加，原因是许多发展中甚至发达国家经济运营不善，政府政策失误以及经济结构方面的缺陷等。破产国的增加不仅会给其自己制造动荡，也损害了诸多债权国和债权人的利益，甚至会影响全球的经济安全，震惊全世界的阿根廷与希腊破产就是典型的例子。为了解决这个问题，国际货币基金组织和世界银行决定采取“宣布国家破产”的方式。国际货币基金组织第一执行副总裁女妮库鲁依格对此是这样阐述的，如果一国觉得已经处于无力偿还贷款的地步，就需要一种机制来保护债务国，使其在一定期限内避开与债权国的法律纠纷，通过谈判实现债务重组。就这样，备受争议的国家破产（Sovereign State Insolvency）制度诞生了。

我国理论界也非常重视对这一问题的研究，然而只关注国家破产法，却鲜有人关注政府破产的问题，大家似乎认为国家破产更有价值。笔者认为只关注国家破产，也就是中央政府破产的问题，忽视了地方政府的破产问题，是严重偏颇的。对于中国来说，中央政府拥有庞大的财政收入和偿债能力，未来破产的几率微乎其微。可是很多地方政府却债台高筑，濒临破产。国家不等于各级政府，只等于中央政府。因此，笔者认为无论从未来立法名称科学规范的角度，还是从调整范围合理设定的角度，研究政府破产法都远比只研究国家破产法，对中国法学界和正在转变经济发展方式的各级政府来说都更有意义和价值。所以，笔者主张政府破产包含国家破产，国家破产属于政府破产中的中央政府破产，未来制定的机关破产法应该叫《政府破产法》而非《国家破产法》。

四、制定政府破产法的必要性

国际货币基金组织所想启动的国家破产制度是指陷入金融危机的国家在丧失偿还外债的能力后，可以宣布破产保护，其后国际货币基金组织可以强制债权人参加谈判，给予破产国更加宽松的还款条件。这说明国际货币基金组织无意充当全球“最后贷款人”的角色，而是希望国家破产机制能够鼓励那些贫穷落后的债务国和债权国自己协商解决问题[2]。显然，这是国际货币基金组织在“撂担子”，推卸自己应负的责任。国际货币基金组织所主张的“国家破产机制”不过是其为自己开脱责任的工具，政府一旦破产，指望国际上的援助是不可能的，指望国际法能够提供一套完整规范的政府破产法律制度也是不现实的。所以，虽然国内学者的主流观点认为国家破产制度属于国际法的范畴，对此笔者却不敢苟同。笔者认为，真正完整意义的政府破产制度应该包括两方面内容，即国际法意义上的与国内法意义上的，不应局限于国内法。从国际法意义上来说，如果不实行国家（中央政府）破产制度，一旦债务国资不抵债，由于国家财产豁免制度的存在，出于维护国家主权的需要，债权人很难真的去强制执行债务国的财产，难道真的如美国对付伊拉克那样为了维护本国利益就大打出手吗！既然国际法已经无法提供法律依据，那么在宪法指导下研究和制定国内法范畴的政府破产法律制度，就是十分必要的。

对国内法来说，传统意义上的破产法是远远不能满足需要的。目前，国内只有一部《企业破产法》，其缺陷突出表现在对破产主体破产能力的限制方面，不仅非法人企业、公民不能破产，政府也一样无破产能力，主体的范围太狭窄。司法实践中，由于很多地方政府未能转变职能，经常亲自参与市场竞争，扩大政府财政支出，导致背上了太多的财政负担，其实很容易资不抵债，这点已经为实践所证明。假如政府资不抵债，由于作为债务人的政府手中掌握着强大的行政资源，甚至还拥有作为统治工具的暴力机构，如警察、法庭和军队，如果没有政府破产法这一法律制度作为保障，试问让作为普通公民或经济组织的债权人如何请求如此强势的债务人履行债务？这可真的是“黄世仁”与“杨白劳”的地位调换位置了。有鉴于此，中国社科院副院长李扬表示，地方政府若要获得发债权利，并且权利要受到社会力量的约束，必须建立相应的体制[3]。因此，立法者所要考虑的并不是需不需要制定《政府破产法》，而是应考虑如何制定一部完善可行的《政府破产法》。可以通过完善立法技术来克服政府破产的缺陷，从而使政府破产制度在我国切实可行，一旦遇到政府严重负债时也不至于无法可依，束手无策。

五、政府破产法优缺点之评析

（一）制定政府破产法的优点

制定政府破产法的优点显而易见。从国际法角度来说，有利于保护债务国的利益。一旦债务国中央政府宣告破产，其就可以不再支付到期对外债务及利息，而是通过与债权人进行谈判来达到债务重组的目的。目前全世界有数十个国家宣告破产，假如引入这一制度的话就可以避免国家因为资不抵债而经济崩溃，甚至国家命脉为外国政府或组织所控制。这一制度也有利于保护债权人的利益，毕竟比现行的国家财产豁免制度对债权人要有利些，而且试想假如债务国由于资不抵债而导致中央和地方政府瘫痪，社会秩序动荡，就像2001年的阿根廷，债权人又如何可能收回投资或去占有债务国的财产来抵债呢！

从国内法角度来说，这一制度也有利于保护普通债务人的利益。政府是可以作为平等的民事主体参与市场交易的，例如政府为了建造办公大楼而与建筑公司签订建筑工程合同。大楼建好了，政府财政困难无力支付建筑费，却可以凭借强势地位强行搬进建好的办公大楼，使债权人连扣押和暂缓交付的机会都没有。此时作为债权人的建筑公司该怎么办呢，向法院起诉吗？且不说很多法院会不敢或不愿意受理案件，即使受理后判决债务人该向建筑公司履行义务，由于政府确实无钱，判决又怎么执行呢？与美国不同，恐怕中国哪个法院也不敢去查封党委、政府大楼把党政领导们赶到大街上去办公吧！所以，允许政府破产可以在法律上保障债权人的利益，同时也使政府在市场交易中失去特权，做到与其他民事主体真正平等，从而在交易时更加慎重，减少出现决策失误的几率。

1.制定政府破产法的缺点

政府破产制度的缺点也有。在国际法方面，若实行国际货币基金组织所主张的国家破产机制会极大地损害债权人的利益，这意味着债务国无须申请就可自动取得债务重组的权利，债权人只能平等与债务国协商具体方案而无权否决债务重组，不能像国内破产那样申请强制执行债务国的财产，从而为债务国逃避债务，为损害债权人利益提供了操作空间。实行这一制度的结果很可能是有大批的无赖国家借破产的机会来逃避外债。中国作为世界上最大的债权国之一，在全世界都有诸多直接或间接的投资。很多债务国是还不起中国的外债的，如非洲的国家，甚至连美国这样的世界第一强国也到了快支付不起中国外债利息的地步。甚至有一些国家是不愿意还中国外债想尽办法来逃避还债的，美国又是这样的典型。一旦允许实行国家破产制度，等于为这些国家提供了逃避中国外债的“合法”途径，作为全球最大的债权国之一的中国将损失惨重。法律本身是公正的，政府破产制度虽然会损害债权人利益，却会偏向保护债务国利益，可这种好处中国却偏偏很难享受到。目前中国政府外汇储备为世界第一，国际支付能力强劲，发生资不抵债的机会微乎其微，根本无须政府破产制度来保护。同时这一制度的实施可能会吓跑外国政府、社会组织与公民个人的在华投资。

在国内法方面，建立政府破产制度的缺点就是可能真的会使政府破产。虽然中央政府不会破产，但是地方政府要是破产了也会带来许多法律和社会问题。地方政府破产了之后由谁来履行地方政府的职权，万一造成社会混乱甚至动荡怎么办？而且政府破产后怎么处理，撤销这一级政府吗？总不能永远没有政府吧，上级政府还是要重建地方政府的，那么破产还有什么意义，白白增加破产费用而已。还有个缺陷就是会使政府信誉扫地，使人民不敢再信任政府，今后履行职权会受很大影响，这还只是实体上的问题。在程序上规定地方政府破产也很困难，究竟如何适用级别管辖，破产的界限，破产管理人的人选和职权如何确定，是否允许和解与重整等问题都很难做出恰当的规定。

可见反对建立国家破产制度的意见确实还是有道理的，不解决上述问题，政府破产法就没有制定的意义和价值。

2.几个主要理论问题的探讨

制定政府破产法的首要任务是弄清政府破产制度的法律内涵，解决好关键性的几个理论分歧，做到趋利避害。首先，政府破产法应该不仅仅局限于国际法范畴，同时也应属于国内法。目前国内所有研究国家破产的观点近乎一致，就是把国家破产的条件仅仅局限于中央政府对外债的资不抵债，而忽视了地方政府对内债的资不抵债问题，这样的观点是不全面的，后果将使政府在国内法上被排除在破产主体之外，他们的理由是政府无破产能力。什么是破产能力，政府真的无破产能力吗？有破产原因之债务人，有无法律上之资格为破产程序之进行，此乃破产能力之问题[4]。破产能力是指是否具有可被宣告破产的资格[5]。无破产能力的人，法院不得宣告其破产。我国《企业破产法》只承认企业法人有破产能力，认为公民、非企业法人以及政府都无破产能力，这是非常不合理的。政府可以作为平等的民事主体进行市场交易，拥有独立的财产，也要享有民事权利履行民事义务，凭什么就可以不承担相应的民事责任呢？法律为什么不能给予政府和公民、社会组织等其他民事主体以平等的法律保护呢。所以，笔者认为政府破产法中的破产条件应该加上政府对内债的资不抵债，规定各级政府也可以是破产主体，拥有破产能力。其次，出于社会政策、历史文化以及维护社会秩序的考虑，可以限制政府破产的条件，赋予政府以和解权，因为各级政府都有固定的财政收入，和解足以保证债权人的债权得以履行。关键在于通过行政和司法手段督促各级地方政府领导积极偿还债务，避免通过举新债来做政绩工程，制造虚假繁荣，将负债和债务偿还情况与其政绩和仕途挂钩。再次，关于如何切实保护债权人投资利益的保护问题。这里的债权人的投资利益既包括外国政府、组织和个人在华投资利益，也包括我国政府、社会组织及个人在外国的投资利益。考虑到国际货币基金组织所提出的国家破产制度等于强行赋予债务国和解权，这就意味着债务国完全可能利用国家破产制度来逃避或减免自己所应履行的债务，因此法律应该严格限制债务国宣告国家破产的条件，尤其应该像国内破产法那样给予债权人与债务国平等的和解权，而不应该过于偏向债务国。最后，政府破产制度最容易为人诟病之处在于其可能会损害一国的主权。持这种观点的人从国际法传统的主权观念出发，认为主权是国家的一种特殊属性，并且不容分割和转让[6]。这是目前实施政府破产制度的最大阻力，但是这并非无法解决的。笔者认为政府破产法与企业破产法最关键的不同在于两点：第一，在实体法方面，政府破产法严格限定破产条件而不像企业破产法那样只需债务人资不抵债即可，而且政府破产法绝对不允许债权人取得对债务国国内财产的强制执行权，这样就不可能侵犯债务国的主权。第二，在程序法上，需对破产程序加以修改以体现政府破产的特点，不规定可能会侵犯国家主权的程序。总之，政府破产法既要维护主权，绝不允许债权人借债务国破产之机损害债务国主权、干涉债务国内政甚至控制债务国政府，也要注意保护债权人的合法权益。所以，维护国家主权不是制定政府破产法不可逾越的障碍。

六、立法建议

宪法首先应该赋予政府破产与债权人向政府追偿的权利，然后经济法领域可以考虑参照《企业破产法》制定政府破产法，在此基础上，考虑政府破产的特点，在法案中增加如下条款。

（一）实体方面

1.债务人只能是各级政府，且应仅限于政府，不能包括非法人的事业单位、社会组织及公民个人。债权人则可以是国家、非法人组织和公民个人。

2.破产申请人应该包括债权人与作为债务人的政府，两者都有申请破产的权利才符合公平原则，有利于兼顾双方的利益。

3.破产条件应限定于当政府资不抵债又无其他财产可以提供担保时，破产后果应为政府与债权人进入和解程序进行资产重组，规定政府的偿债计划和期限，不得规定债权人取得强制执行政府财产甚至解散政府的权利。

4.政府要申请破产必须征得同级立法机关与其上级行政机关的同意，由其负责人提出，并且不得以企业破产法的规定否定政府破产法。

5.重组协议必须为政府与债权人平等协商一致的结果，政府不得私下与少数债权人达成合意，以防损害其他债权人的利益。这里的一致指的是参与的一致性，而非表决的一致性，表决可以参照少数服从多数的原则进行。为了保护债权人利益，可以规定政府应支付从破产之日至债务还清之日的主债权利息。

6.通过制定相关的行政与司法督促程序，来督促破产政府执行和解或重组协议，使用政府的财政收入积极偿还债务。

（二）程序方面

1.外国政府破产申请的批准主体应为国际法院，最高人民法院民事审判庭作为国内政府破产申请的批准主体。破产申请一旦批准，应立即冻结债务人除了财政转移支付收入外的所有财产，如税收和行政事业性收费等，考虑到政府转移财产的便利性及快捷性，这点对政府破产尤为重要。

2.破产财产的管理人应该由受理法院的法官组成，在最大限度上保证公平与公正，可以考虑设立破产财产管理委员会专门负责主持破产程序，清算破产财产，监督和解谈判，审查重组协议。

七、结语

建立政府破产制度是必要的，我们需要一部《中华人民共和国政府破产法》在全球的经济往来中保护国家利益，保护我国对外投资者的合法权益，同时在国内市场交易中规范政府的市场行为，从而使法律能真正地为政府转变经济发展方式与我国的经济社会的协调发展保驾护航。

［1］王冠.地方债规模预计突破20万亿，政府信用评级将启动［N］.21世纪经济报道，2013-09-17（01）.

［2］［英］约翰·洛克.政府论［M］.叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1964：76.

［3］钟伟.IMF的国家破产机制［J］.外汇理论与政策，2003，（1）.

［4］陈荣宗.破产法［M］.台北：三民书局，1986：39.

［5］申丽凤.商合伙破产程序与实体问题研究［J］.河北法学，2004，（12）.

［6］李双元，曾炜.国家破产——主权债务重组研究［J］.时代法学，2003，（1）.

［责任编辑：杜 娟］

The Legal Regulating of Government Debt in the Constitutional View

WANG Jun1，SHEN Yan2

The central and local governments in many countries all over the world take the high debt, for lacking of a perfect legal system, the debtors and creditors are difficult to protect their interests. China's local governments are no exception. In order that the government could restore health development and protect the legitimate rights of the creditor, and prevent the disaster consequences of financial crisis, Constitution should be given to transform government functions, standardize the government behavior, safeguard the rights of citizens,and use government bankruptcy laws to regulation on government debt in the economic law category. It can realize the purpose of strict balance between the Sovereignty of the debtor and the interests of creditors.

Constitution；Government；Debt；Bankruptcy；Legal regulation

DF2

A

1008-7966（2013）06-0008-04

2013-09-25

2012年国家社会科学基金项目“行政法律责任的理论与实践研究”（12BFX 041）；2012年连云港市社会科学基金项目“经济发展方式转变中的法制保障研究”（12LKT05）

王（1979-），男，江苏连云港人，法学硕士，讲师，从事法理学研究；盛琰（1966-），女，上海人，反渎局副局长。