探析职务犯罪初查监督机制的完善

杨红梅，张云霄

（北京市朝阳区人民检察院，北京 100026）

探析职务犯罪初查监督机制的完善

杨红梅，张云霄

（北京市朝阳区人民检察院，北京 100026）

目前职务犯罪初查监督机制主要分为内部监督机制和外部监督机制两种，其中内部监督机制主要包括同级检察机关的横向监督、上级检察机关的纵向监督以及职务犯罪侦查部门自身监督，而外部监督则主要包括人民监督员监督、实名举报人和控告人监督。职务犯罪初查监督价值的缺陷主要表现为：重实体监督、轻程序监督，重静态监督、轻动态监督，重柔性监督、轻刚性监督，重内部监督、轻外部监督。因此，进一步完善职务犯罪初查监督机制需要逐步实现程序监督跟进，加大动态监督力度，增强刚性监督力量，完善外部监督机制。

职务犯罪；初查监督；机制完善

职务犯罪初查是检察机关办理职务犯罪案件的一个重要阶段和环节，一般认为，职务犯罪初查是指检察机关相关职能部门对经初核后可能存在职务犯罪的案件线索，通过采取一系列必要的具有司法性质的专门调查措施，以判明该案件线索是否具备刑事诉讼立案条件的过程。而职务犯罪初查监督机制是指依法对检察机关相关部门所实施的初查活动从程序性和实体性两方面予以监督制约的规则总和。伴随着新《刑事诉讼法》和2012年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称新《刑诉规则》）的正式出台和实施，对于职务犯罪初查监督机制建设又开始得到学术理论界和司法实务界的进一步重视和关注。有学者指出，“加强初查监督……等方面的研究，是未来初查制度研究的重点，也是初查制度能否真正走向成熟和完善的关键所在”[1]。如何建立和完善职务犯罪初查监督机制，确保检察机关初查工作始终沿着法治的轨道运行，成为检察机关必须作出理性思考和回答的问题之一。

一、职务犯罪初查监督机制的基本情况

近年来，各地检察机关就职务犯罪初查监督机制的建立和完善作出了积极的探索，积累了宝贵的经验，尤其是新《刑诉规则》关于职务犯罪初查制度的修订，进一步强化了职务犯罪初查监督机制。笔者就结合职务犯罪初查监督理论和实务的有关内容，将目前职务犯罪初查监督机制的基本情况概括如下：

（一）内部监督机制

1.同级检察机关的横向内部监督机制

第一，对职务犯罪初查的事前监督，这主要是对职务犯罪案件线索进行统一受理和管理来实现监督的，新《刑诉规则》第161条明确规定：“人民检察院举报中心负责统一管理举报线索。本院其他部门或者人员对所接受的犯罪案件线索，应当在七日以内移送举报中心”；此外，《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》第2条规定：“人民检察院负责抗诉工作的部门在办案过程中发现职务犯罪线索的，应当对案件线索逐件登记、审查，经检察长批准，及时移送职务犯罪侦查部门办理，并向举报中心通报”。举报中心通过统一的受理、登记、审查、初核后，对将要移送职务犯罪侦查部门初查的案件线索予以把关，从而实现监督前置。

第二，对职务犯罪初查的事中监督，这项监督主要体现为：一是对职务犯罪侦查部门初查情况的知悉权，即新《刑诉规则》第165条规定：“侦查部门收到举报中心移送的举报线索，应当在三个月以内将处理结果回复给举报中心……情况复杂逾期不能办结的，报检察长批准，可以适当延长办理期限”。在初查实践中，有些地方检察机关职务犯罪侦查部门在初查法律文书制作过程中会专门设有《初查时限单》，其详细记录了初查时限，以便方便举报中心进行监督。二是对职务犯罪初查案件线索的催办权，《人民检察院举报工作规定》（以下简称《举报工作规定》）第37条明确规定：“举报中心对逾期未回复处理情况或者查办结果的，应当进行催办；超过规定期限一个月仍未回复的，应当向有关部门负责人通报；拒不回复或者无故拖延造成严重后果的，应当报告检察长”。这样有助于在一定程度上实现对职务犯罪初查的动态监督.三是对特定职务犯罪初查案件线索办理情况的知情权，新《刑诉规则》第167条规定，“对群众多次举报未查处的举报线索，可以要求侦查部门说明理由，认为理由不充分的，报检察长批准”。举报中心通过此项监督，加强对此类案件线索的监督，在一定程度上有助于做好相关的涉检信访工作，防止大规模的涉检群体性事件的发生。

第三，对职务犯罪初查的事后监督，这主要是通过对不立案线索进行审查来予以实现监督的，新《刑诉规则》第166条明确规定：“举报中心应当对作出不立案决定的举报线索进行审查，认为不立案决定错误的，应当提出意见报检察长决定……举报中心审查不立案举报线索，应当在收到侦查部门决定不予立案回复文书之日起一个月以内办结；情况复杂，逾期不能办结的，经举报中心负责人批准，可以延长二个月”。这实际上赋予了举报中心的一种内部监督权，是举报中心对职务犯罪初查工作的一种比较强有力的事后内部监督机制，有助于进一步为职务犯罪案件线索“诊好脉、把好关”，杜绝“有案不报、有案不立、有案不查”的现象发生，促进提升职务犯罪初查工作的整体水平。目前，有的地方检察机关职务犯罪侦查部门已经与本院举报中心建立了制度化的“联席会议机制”，定期向举报中心说明不立案的具体理由，主动接受举报中心的监督制约，取得了较好的效果。

2.上级检察机关的纵向内部监督机制

第一，对职务犯罪初查要案线索的管理监督。最高人民检察院《关于要案线索备案、初查的规定》和新《刑诉规则》都明确规定，“人民检察院对于直接受理的要案线索实行分级备案。县处级干部的要案线索一律呈报省级人民检察院备案，其中涉嫌犯罪金额特别巨大或者犯罪后果特别严重的，层报最高人民检察院备案；厅局级以上干部的要案线索一律层报最高人民检察院备案。”此外，新《刑诉规则》第164条还规定：“接到备案的上级人民检察院举报中心对于备案材料应当及时审查，如果有不同意见，应当在十日内将审查意见通知报送备案的下级人民检察院。”这就在一定程度上强化了备案审查的实际效力，改变以往“备而不查”、“备而不管”等现象发生，加大了对要案线索的管理和监督力度，有助于进一步提高要案线索的利用率。

第二，对特定职务犯罪初查结果的审查监督。新《刑诉规则》第177条明确规定：“对上级人民检察院交办、指定管辖或者按照规定应当向上级人民检察院备案的案件线索，应当在初查终结后十日以内向上级人民检察院报告初查结论。上级人民检察院认为处理不当的，应当在收到备案材料后十日内通知下级人民检察院纠正。”这既包括上级检察机关对下级检察机关在初查程序环节方面的监督，也包括上级检察机关对下级检察机关在初查实体认定方面的监督；既包括了上级检察机关对下级检察机关经初查后“应当立案而不立案”情形的监督，也包括了经初查后“不应当立案而立案”情形的监督，比较充分体现了“职务犯罪侦查一体化”中有关职务犯罪初查监督的有关原则。

3.职务犯罪侦查部门自身监督

有些地方检察机关职务犯罪侦查部门通过加强内部分工方式方法，进一步加强对自身初查工作的监督力度。比如，有些地方检察机关在反贪局办公室设立“法制审查组”，其主要组成人员包括反贪局负责人、办公室负责人以及专职审查员等，监督的具体操作过程为：在职务犯罪初查工作完毕之后，无论做出是否立案的初查结论，职务犯罪侦查人员都需要将案件法律文书移送给“法制审查组”，“法制审查组”将重点对案件的初查理由、适用依据以及法律文书制作等开展内部审查监督，发现问题有权直接通知承办人予以纠正。

（二）外部监督机制

1.人民监督员对职务犯罪初查的监督

根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《监督员制度规定》），人民监督员对发现检察机关在办理职务犯罪过程中对“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的”，人民监督员应根据案件情况独立进行评议和表决。人民监督员在评议后，应当形成表决意见，制作《人民监督员表决意见书》，说明表决情况、结果和理由，检察机关案件承办人应当对人民监督员的意见进行审查。

2.实名举报人对职务犯罪初查的监督

《举报工作规定》第五章“实名举报的答复”确认了实名举报人对职务犯罪初查享有一定的监督权，而这种监督权主要是以“救济权”来实现的，其主要表现为：首先是实名举报人对初查结果的知悉权，即“实名举报除通讯地址不详的以外，应当将处理情况和办理结果及时答复举报人”。其次是实名举报人对初查结果的复议和申诉请求权，即“举报人不服不立案决定提出的复议请求和不服下级人民检察院复议决定提出的申诉，由侦查监督部门办理”。

3.控告人对职务犯罪初查的监督

新《刑诉规则》第184条规定，“人民检察院决定不予立案的，如果被害人控告的，应当制作不立案通知书，写明案由和案件来源、决定不立案的原因和法律依据，由侦查部门在十五日以内送达控告人，同时告知本院控告检察部门。控告人如不服，可以在收到不立案通知书后十日以内申请复议……对不立案的复议，由人民检察院控告申诉部门受理……认为需要侦查部门说明不立案理由的，应当及时将案件移送侦查监督部门办理”。

二、职务犯罪初查监督机制存在的缺陷

随着新《刑事诉讼法》和新《刑诉规则》对于如何进一步完善职务犯罪初查监督机制做出了积极回应，就目前而言，职务犯罪初查监督机制的基本框架已经初步搭建，职务犯罪初查监督机制的实际效能也已初步显现，但是该监督机制仍然存在着一些缺陷需要加以完善。概括起来主要表现为：

（一）重实体监督，轻程序监督

通过对职务犯罪初查监督机制现状的分析可以看到，目前检察机关十分重视加强对职务犯罪初查的实体监督，主要体现在：职务犯罪初查线索的管理和初核、不立案线索的审查和复查以及特定案件线索初查情况的汇报等方面，这在很大程度上有助于提高职务犯罪初查整体效率和保障职务犯罪初查案件质量。但是对于职务犯罪初查的程序监督却存在比较明显的缺陷，这样不仅容易导致初查中直接或者间接侵犯人权的现象发生，而且容易造成“压案不查、有案不查”的问题出现，甚至极少数职务犯罪侦查人员违规利用案件线索来谋取个人私利［2］，从而大大削弱了职务犯罪初查应有的严肃性和正当性。

（二）重静态监督，轻动态监督

目前，对于职务犯罪初查的内部监督主要是通过“文来文往”书面审查来进行的一种静态监督，这在一定程度上有助于节省职务犯罪初查成本，并且提高职务犯罪初查效率；但是与此同时，正是这样的静态监督使得无论是上级检察机关还是同级检察机关在内部都无法对职务犯罪初查过程进行有效的动态监督控制，其主要集中体现在两个方面：一方面，对于职务犯罪初查措施适用方面缺乏必要的监督，因为虽然新《刑诉规则》对于职务犯罪初查措施作以规定①新《刑事诉讼规则》第173条规定：“在初查过程中，可以采取询问、讯问、勘验、检查、鉴定、调取证据材料等不限制初查对象人身、财产权利的措施。不得对初查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结初查对象的财产，不得采取技术侦查措施。”，但是这种规定依然比较笼统，无法涵盖所有的初查措施，从而容易导致职务犯罪初查措施的乱用或者滥用，比如在初查实践中，职务犯罪侦查人员在初查过程中为了在立案之前就获取被调查者的有罪证据，往往以收条、借条的形式来行“扣押之实”；此外，还比如，目前针对“化装调查、使用线人、跟踪守候、秘密辨认”等初查措施虽然在新《刑诉规则》中没有规定，但是在初查实践中又被大量适用；与此同时，这些初查措施本身具有的“天然攻击性”，很容易对公民权利造成潜在或者现实的侵害，而目前对这些初查措施的监督却处于空白。另一方面，“对上级人民检察院交办、指定管辖或者按照规定应当向上级人民检察院备案”等特定案件线索，上级检察机关只是通过书面审查的方式对下级检察机关职务犯罪初查情况进行静态监督，很难发现初查过程中可能存在的问题，导致监督效果不尽理想。

（三）重柔性监督，轻刚性监督

同级检察机关内部对于职务犯罪初查监督往往表现为以“柔性监督”为主。这种监督本身并不具有法律程序上的强制力和执行力，并且由于作为监督者的举报中心等部门和作为被监督者的职务犯罪侦查部门同在一个检察机关之内，即所谓这种“同体监督”较“异体监督”而言本身就比较乏力，从而导致对职务犯罪初查内部监督面临着“刚性不足”的问题比较突出，其主要表现在：第一，举报中心在履行对相关案件线索的催办职能时候，由于缺乏相应的“刚性”监督手段，催办效果并不明显，监督效果非常有限，在司法实践中普遍存在着举报中心“催归催”、职务犯罪侦查部门“自管自”的状况[3]；第二，举报中心对于案件线索的办理情况具有知悉权，但是在初查实践中，由于必要的案件线索办理期限预警机制缺乏以及大量的匿名举报案件线索存在，从而导致举报中心一方面根本无法掌握职务犯罪案件线索的初查期限，另一方面无须做答复举报人的工作，这样的结果往往就是举报中心无法形成对职务犯罪初查强有力的内部监督。此外，虽然有些地方检察机关职务犯罪侦查部门从加强自身监督的角度出发，设立“法制审查小组”，但是毕竟没有相应的法律法规作以支撑，很难保障其监督效果，同样缺乏刚性监督。

（四）重内部监督，轻外部监督

检察机关按照“加强监督与自身监督”的指导思想，积极探索和不断加强对职务犯罪初查的内部监督机制，已经初步形成了纵横结合的内部监督网络结构，对于依法保障职务犯罪初查的顺利实施发挥了重要作用，但是对于职务犯罪初查的外部监督机制研究和建设却相对滞后，并且存在比较明显的缺陷：第一，人民监督员对于职务犯罪初查的监督机制不尽完善，缺乏必要的操作性，比如《监督员制度规定》没有明确人民监督员对于职务犯罪初查监督的启动权以及启动方式，从而易导致人民监督员的监督效果甚微或者监督流于形式；第二，控告人对于职务犯罪初查的监督权利缺乏保障，即控申部门答复控告人的内容是比较原则和笼统的，而且检察机关内部复议也是不公开的，在这样的情况下检察机关作出的不立案决定往往不能使得控告人信服[4]，其实是对控告人监督权利一种变相的削弱甚至剥夺；第三，从现行规定来看，举报人对于不立案线索缺乏复议复核权。

三、职务犯罪初查监督机制完善的建议

加强对职务犯罪初查监督机制的建设和完善，有助于进一步规范职务犯罪初查行为，提高职务犯罪初查效率，提升职务犯罪初查质量，推动职务犯罪初查制度的成熟。因此，根据上述分析的职务犯罪初查监督机制基本情况和主要缺陷，笔者认为可以从以下几个方面来考虑予以完善：

（一）逐步实现程序监督跟进

逐步实现对职务犯罪初查程序监督的跟进，可以考虑在初查询问过程中采取“两个全程”，即“询问过程的同步录音录像”和“查清事实的同步调查询问笔录”。具体来说：一是将询问的全过程纳入到同步录音录像范围内，只要进入办案区就进行录音录像，真正做到调查询问过程的透明有效衔接。二是规定调查笔录制作的步骤，即第一份调查笔录告知被调查者的权利义务，核实其主体身份；第二份调查笔录记录被调查者的个人及家庭财产状况；第三份调查笔录让被调查者陈述有罪之事或者无罪之辩解；第四份调查笔录由侦查人员向被调查者提出与案件相关的具体问题；第五份笔录则对调查取得实质突破后进行证据固定。这五份笔录根据时间进度，分配在12小时询问时限的各个节点[5]。

（二）逐步加大动态监督力度

逐步加大对职务犯罪初查的动态监督就是要进一步充分保障职务犯罪初查过程的合法性和正当性。具体来讲：一是尽快从法律层面至少是司法解释层面上明确职务犯罪初查的基本种类以及适用规则和权限，实现职务犯罪初查措施审批权和执行权相分离，尤其是对于易侵犯公民权利的具有秘密性质的初查措施审批，可以考虑将审批权限“上提一级”，由上一级检察机关职务犯罪侦查部门予以审批，加强对职务犯罪初查措施适用的动态监督；二是对于“对上级人民检察院交办、指定管辖或者按照规定应当向上级人民检察院备案”等特定案件线索，上级检察机关职务犯罪侦查部门除了要重视对下级检察职务犯罪侦查部门初查结果的审查监督，还应当派人亲自参与职务犯罪初查过程，加强对下级检察机关职务犯罪初查工作的过程的动态监督和控制；三是通过“检察信息化”和“侦查信息化”建设工程，将职务犯罪侦查部门的案件初查进展情况及时传送到上级检察机关职务犯罪侦查部门和本院举报中心，实现“网对网”的双重动态监督，一旦发现职务犯罪初查中存在的问题就可以及时通知职务犯罪侦查部门予以改正，以进一步增强监督的同步性和实效性。

（三）逐步增强刚性监督力量

检察机关举报中心具有受理和管理线索的重要职能，并且和职务犯罪初查工作联系最为紧密，因此，从优化配置检察机关内部职权来看，应逐步增强检察机关举报中心对于职务犯罪初查的刚性监督力量，这样不仅有助于进一步节省监督成本，而且有助于进一步增强监督效能。具体来讲：一是明确规定举报中心对于职务犯罪初查的“知悉权”、“催办权”等具有法律强制力和约束力，以及职务犯罪侦查部门及其人员的相关职责和义务，确保“同体监督”的刚性力量。二是，还应明确规定职务犯罪初查期限，对于三个月以内无法初查终结的，职务犯罪侦查部门应将已经初查的相关情况和延期的具体理由以书面形式通知举报中心，接受举报中心的审查监督，以增强举报中心监督效力。三是，应加强对职务犯罪侦查自身监督机制的探索和完善，对于比如已经开展的“法制审查小组”等实践探索所积累的经验，可以以司法解释等规定来进行固化，增强其刚性监督的强制力和可信度。

（四）逐步完善外部监督机制

1.逐步完善人民监督员监督机制

对不立案线索监督启动程序上，可以考虑一是应赋予人民监督员通过“定期监督审查”方式来实现对职务犯罪初查不立案线索监督启动；二是应赋予控告人、举报人有请求人民监督员通过“随机监督审查”方式来实现对职务犯罪初查不立案线索监督启动。在人民监督员监督审查之后，经表决多数人不同意检察机关不立案决定意见的，应当将有关材料提交上一级检察机关复核，上一级检察机关经过复核后，将复核结果告知下级检察机关，下级检察机关应当执行。这样就使检察机关的内部监督和外部监督能够较好地实现统一，从而使得人民监督员的监督意见在一定程度上具有了程序上的独立价值[4]。

2.逐步完善控告人、实名举报人等权利监督机制

一是应在内容层面上明确控申部门答复控告人的具体事项，包括不立案的理由、依据以及证据材料等，切实提高答复内容质量，增强答复内容公信度；二是应在程序层面上逐步增强复议的透明度，在条件成熟的情况下，可以考虑建立“不立案决定复议听证制度”，以相对公开的形式，通过听取包括控告人、职务犯罪侦查部门、控告申诉部门、人民监督员等各方意见，形成最终结论；三是应当明确赋予实名举报人对于不立案线索的复议复核权，增强“权利监督权力”的力量。

［1］卢乐云.职务犯罪初查制度研究现状及其展望［J］.广东社会科学，2010，（2）.

［2］刘孙承.检察机关举报工作中存在的问题及其改进［J］.人民检察，2009，（24）.

［3］上海市人民检察院举报中心课题组.举报中心监督制约职能之思考［J］.人民检察，2007，（11）.

［4］张兆松.论职务犯罪初查权监督制约机制的完善［J］.宁波大学学报，2011，（5）.

［5］俞启泳，马铁鹏.职务犯罪立案前调查活动之规范［J］.人民检察，2012，（15）.

［责任编辑:王泽宇］

Discussion on the Improvement of the Supervision Mechanism in the Duty Crime Preliminary Investigation

YANGHong-mei,ZHANGYun-xiao

At present, the internal supervision mechanism of duty crime preliminary investigation mainly includes procuratorial organs at the same level of horizontal supervision, the superior procuratorial organs' supervision, and supervision from duty crime investigation department.While its external supervision mainly includes the people's supervisor supervise, the real-name whistle blower's supervision and the accused person's supervision. The duty crime preliminary investigation supervision mechanism has defects such as it always attaches great importance to the entity supervision, while despising procedure supervision. Therefore, In order to improve the duty crime preliminary investigation supervision mechanism,we need to improve the process supervision, the dynamic supervision, the rigid supervision and the external supervision.

Duty crime；Preliminary investigation supervision；Improving of the mechanism

DF73

A

1008-7966（2013）06-0111-04

2013-09-21

杨红梅（1967-），女，北京人，案件管理办公室副主任，四级高级检察官；张云霄（1988-），男，河南灵宝人，反贪污贿赂局办公室干部，助理检察员。