我国公务员任职回避制度亲属范围的界定

李志明

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430074；2.湖北第二师范学院，湖北 武汉430205）

一、传统社会官吏任职回避制度亲属范围规定

所谓回避制度，是指国家在官员人事管理中，对官员选拔、任用和执行公务等活动制定的一系列禁止性或限制性条令政策。目的是针对当事人既定的社会关系网，防范当事人利用这些关系网和行政岗位徇私舞弊，从而保障国家行政行为的公正、严明和廉洁。而官员社会关系网中，亲属又是回避制度规范的重点。本文所谓亲属，是指自然人之间基于婚姻、血缘和法律拟制而发生的身份关系。亲属关系因结婚、出生、收养而发生。亲属有广狭两义。广义的亲属包括配偶，一定范围的血亲、姻亲和法律拟制的身份关系。狭义的亲属仅指血亲与姻亲而不包括配偶。本文采用广义，并作适当扩大解释。下面列举了几个朝代有特色的亲属任职回避制度，作为随之论述的铺垫。

在漫长的奴隶制社会中，国家权力被以亲缘关系为纽带的宗族统治者掌握，血缘宗亲是国家组织的主要形式。到春秋战国时期，血缘宗亲的宗法制度统治模式因新的生产关系的冲击而瓦解。各诸侯国为了在复杂的争霸斗争中保存和巩固自己的统治，不得不输入新鲜血液——招贤纳士，任用没有血缘关系的宗亲以外的人担任职务，参与管理，对自己的血缘宗亲成员加以限制，减少私利横行，提高管理效率。如商鞅在秦国变法限制宗室，秦国任用吕不韦为丞相。秦国为了防止官员之间借助互相推荐拉帮结派、徇私舞弊，制定了被推荐官员犯罪或不称职，对推荐者实行“连坐制”等等。这些都可以看作是官员回避制度的初始萌芽。

回避制度正式形成的时期是东汉。西汉成帝时也制定了许多回避制度。如：“宗室子弟无得在公位”；[1]“宗室不宜典三河”(为防止宗室干政，限制宗室在京畿之地河东、河内、河南三郡，即“三河”任职)；“禁侍中、尚书中丞子弟不得为吏察孝廉”；[2]“王舅不宜备九卿”；等等。[3]到东汉桓帝时，我国古代历史上第一部官吏任用回避法——《三互法》颁布。《三互法》规定：“初，朝议以州郡相党，人情比周，及制婚姻之家及两州人士不得对相监临，不得交互为官。”[4]这些制度，都是为了限制官吏亲属对职务行为的干预，保障官吏职务行为的纯洁性。

唐代官吏任职回避制度对亲属范围进一步作出规范。如，亲属回避规定：“叔父兄弟不许同省为郎官”[5]；因婚姻关系形成的姻亲不得交互为官；亲属不得在同一个部门为官，父子兄弟、叔伯子侄及相关的外亲亲属，如果同在一个机构内，且有统属关系必须回避；[6]亲属之间即使无职务上的统属关系，但履行职务不方便的，也要回避，譬如，父为宰相，子即不能为谏官。如，杜佑担任宰相时，其子杜从郁就不能够担任补阙、拾遗这样的谏官职务。因为父亲当宰相，儿子评论政治得失，不符合传统孝道，不方便履行职务，于是杜从郁从补阙、拾遗等谏职改授秘书丞。对监察者、勾检官和同司联事官性质特殊的职务，规定：凡有大功以上亲属关系者不得在同一部门任职，避免职务连带，防止勾通作弊。另外，唐开元二十四年对科举考试规定了回避。科举考试的主考官的亲朋故旧，由吏部另外派员，另辟称谓“考功别头试”的方法进行考试，开创了科举考试师生故旧回避和亲属回避的先河。

宋代亲属回避，经过了从起初的制度不严格到后来日趋严密，范围进一步扩大的过程。宋初规定：“父子兄弟及亲近之在两府者，与侍从执政之官，必相回避”；[7]有嫡系亲属关系及母家、妻家近亲关系者，不能在一个官衙中任职，或不能在一个地区的不同官衙中任主要官职；中央高级官员的亲属不得在京都及附近任府县官，职卑者要回避；中央政府官员之间的亲属也要回避。如宰相与执政之间、宰相与六部尚书、给事中、侍郎、翰林学士、中书舍人等侍从官之间必须回避。宋仁宗康定二年（1041）制定的《服纪亲疏在官回避条例》，回避亲属的范围从直系亲扩大到姻亲，再扩大到其他旁系亲属。规定：“本族缌麻以上亲，及有服外亲、无服外亲，并令回避，其余勿拘。”[8]避亲制度还禁止诸如子承父职之类相互接任地方官。法令规定：“所注拟外官，其五服之内于法许相容隐者，皆不得相为代。有敢妄冒居之者，以私罪论”。[9]官员被任命时，除了自己要填写“射阙状”，声明是否有需要回避的亲属，还要有两名官员为其写出“保官证”证明。如果被保者故意隐瞒实情，一旦发现，“保官证”也要受连坐惩处。[10]宋代吸取历史教训，对武官的回避严于一般朝代，宋英宗治平七年规定：武官任职前自己呈报亲属关系，除皇帝的特旨外，已经担任了武官的家庭，不得互相通婚。[11]南宋在官吏任职亲属回避方面比北宋更严格，亲属的范围也更宽泛和明确，甚至只要有婚约尚未成婚的姻亲也要回避。宁宗时，《庆元条法事类》卷八《亲嫌·名利敕》对“亲戚”一词，法令作出了具体解释：“诸称亲戚者，谓同居（无服同）若缌麻以上（本宗袒免同），母、妻大功以上亲（姑、姊、妹、侄女、孙女之夫，侄女、孙女之子同），女婿、子妇之父、祖、兄弟（孙女婿及孙妇之父、兄弟妻及姊妹夫之父同），母妻姊妹、外孙及甥之夫（妻之姊妹之子若外祖父及舅同）。诸缘婚姻应避亲者，定而未成亦是。”[12]

清代官员任职亲属回避，分类更加合理，列举更加明确，制度更加完善。1.关于任职亲属回避。康熙朝规定，同一衙门中，笔帖式以上，京官部院尚书侍郎以下，嫡亲祖孙、父子、叔伯、兄弟，母与妻之父及兄弟，己之女婚姻甥同在，令官小者回避；若同衙门同官，令后进者回避。外官中，凡是涉及刑名钱谷考核纠参的，只要是同族关系，不分远近，官小者回避。自康熙以来，清王朝严格执行对亲属回避的规定，如乾隆年间的冯光熊，朝廷任用为贵州巡抚，而其子冯巩又在贵州开州供职。吏部根据父子同地任职回避规定，改调其子冯巩为云南宁州任职。不久后，冯光熊又被调到滇抚任职，吏部于是又将冯巩调回贵州任职。在乾隆朝，作为回避制度执行的界限，把姻亲细分为直系的“本属”和旁系的“隔属”两类。为了保证姻亲回避制度的执行，较远的旁系“隔属”姻亲无须回避，而翁婿、郎舅、外祖父与外孙、姨甥、姑夫等直接的“本属”姻亲亲属，必须回避。乾隆三十九年又规定：“定本省盐场批验大使只令商籍回避。浙江巡抚三宝条奏：‘盐场大使、批验所大使，如止籍隶本省，并非商籍者，仍照旧毋庸回避。若系商籍之员，于起文起选时，在文结内声明某省商籍，咨部注册，以凭查核、回避。’从之。”[13]光绪朝禁令，官员任职，只要在其管辖地有五服以内亲族寄籍聚居就要回避：“系属聚族而居，业已成材者，应令回避，以别府之缺酌量对调”。[14]2.“师生故朋”的回避。前朝历代的师生回避只限于科举考试中，清代突破了这一领域的规定，规定在科举考试等中形成的师生关系，在以后的任职中均要回避。3.清朝创造性地设立了“刑名幕友”的回避制度。因为官员的智囊类宾主朋友等人物（俗称幕友或幕宾）参与机要等重大政治活动，对官员影响巨大，于是在清朝雍正、乾隆、嘉庆年间都做出规定，各省督抚每年报奏幕友或幕宾的姓名、出身、人品事迹等，并且规定入幕五年必须更换。嘉庆年间上谕，各省督抚不得留属员入幕，也不得任用幕宾为本身的下属官职。从以上规定可以看出，“师生故朋”、“刑名幕友”，在任职时都是按亲属回避标准规定的。

二、当代国外和我国澳门地区官员任职回避制度亲属范围规定

笔者梳理了中国传统社会官员任职回避制度亲属范围规定，同时也搜集了一些国外和我国澳门地区的亲属回避规定，以供我国立法参考：1.在亲属回避方面。瑞士《联邦委员会与联邦行政组织管理法》第二十三条对“近亲”解释为：联姻直系亲属、第四亲等内的旁系亲属以及姐妹的配偶、兄弟的妻子和名义上认作近亲的人。并且规定：有父子、兄弟、叔侄关系的“近亲”，不得担任有隶属关系的职务。[15]同时规定具有此类“近亲”关系的也不得同时任以下职务：联邦委员与联邦办公厅正副主任之间；联邦委员与其主管的秘书长之间；联邦委员与其领导的总局长或者局长之间；联邦委员与隶属的铁路局、邮电局的领导成员之间；联邦委员与他所属的高等工业学校正、副校长之间[16]2.匈牙利是规定亲属回避范围较宽泛的国家。规定包括：未婚夫妻的夫妻回避；父母、兄弟、姐妹、子女及四代之内旁系血亲的血亲回避；配偶的父母等直系亲属，配偶的兄弟姐妹，兄弟姐妹的配偶，连襟等姻亲回避；义父母、义子女拟制亲回避。[17]3.较特殊的回避规定。如日本的政党回避和同学回避。日本《国家公务员法》第五条第五款规定：“任命人事官，其中不得两人属于同一政党或者同一大学学部毕业”。其意思是限制所属同一党派或者有同学关系的公务员，担任关系比较密切的职务。如有此情形时，必须有一人回避。[18]4.我国澳门地区回避规定更加细致和严密。其分别列举了在何种情况下何种人需要回避，并把回避范围扩大到代理人、与公务人员共同经济生活下的人等。这些完善回避制度的做法都是值得学习的。

总之，关于亲属回避制度规定，世界各国大致有以下几种：（1）禁止直接上下级职务关系中的亲属供职，如苏联、匈牙利；（2）在同一个单位工作，亲属不得同时供职，如波兰、奥地利；（3）亲属任职中，一方不得在职务上对另一方有监督关系，否则，必须回避一方，如苏联、奥地利；（4）一方在政府供职时，另一方不得在与其有业务来往的私人企业工作，如印度；（5）在中央高级机关中，限制亲属同时供职，如瑞士规定，不得同时在联邦委员会任职。[19]

三、我国公务员任职回避制度的立法背景和现状

中国自古就是礼俗社会，十分重视以亲族关系为纽带形成的血缘关系，以至于除了血亲和养父母、养子女、继父母、继子女等拟制血亲之外，还把师徒、故旧、朋友、同学关系也当作当然的准亲属关系对待。社会生活全方位都被打上了血缘关系的烙印，并且随着社会经济的发展，人与人之间的交往变得更为频繁和复杂。公务员因任职亲属回避制度缺陷不仅会受到亲属关系的影响，而且因上面提到的拟制血亲、准亲属关系受到的影响也不能小看。如何防止官员利用血缘亲戚关系结成官僚集团，防止官吏结党营私所造成的弊端？古今中外统治者不得不予以重视这个问题并从制度上去防范。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。[20]因此，我们要对权力进行制约。社会主义国家公务员回避制度的建立是为权力良性运行提供环境，减少人为阻力，提高行政效率，保障干部廉洁公正，依法行政，防止少数干部任人唯亲、结党营私，维护小集团利益。其根本目的是为了整个国家和人民的利益。

中华人民共和国建国后，在较长时期内实行计划经济体制，国家分配是社会就业的主要方式，“内部安置”、“内部顶替”现象普遍。如，解决党政干部夫妻分居问题时，接收单位往往是党政干部一方所属的单位；转业、退任军人安置也往往由其父母或配偶的单位接收；大中专生毕业生就业，往往依靠自己的亲属。这些“近亲繁殖”必然会导致中央和地方国家机关中的亲属聚集现象。如山东省对政府职能部门的调查表明，有三代血亲关系在同一单位工作的现象较为普遍。如某局178名工作人员中有亲属关系的50人，占28%。这一现象在其他一些地方也相当突出。[21]范围更小的例子还有，某工商行政管理局有24人为亲属关系，其中副局长1名，处级干部3名，科级干部l0名。[22]托关系、走后门现象已经不仅局限于亲属之间，变相亲缘化的同学、同乡、朋友以及拟制血亲通过关系找关系，形成的帮派、裙带关系也日渐盛行。

四、对我国公务员任职回避制度亲属范围界定的几点思考

当今，我国党政干部管理工作中，被老百姓诟病最多的是宗派主义、官僚主义，官员之间以同学、同乡、亲戚、故旧、战友等名目拉帮结派、自我繁衍的现象等。我国建立亲属任职回避制度，就是要在时空维度上限制互为亲属关系的人在同一个单位或部门任职，净化内部人际关系，明确责、权、利，尽量摆脱各种复杂亲属关系的左右，严格遵章守法，保证廉洁、高效。建立亲属任职回避制度，首先要明确亲属回避的范围，确定哪些亲属关系应在任职时予以限制。我国《公务员法》对公务员任职亲属回避范围做了专章规定。如第六十八条规定：“公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。”可见，我国《公务员法》把任职亲属回避范围笼统界定在夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系，并没有采用列举方式，不够明确。笔者为了使回避亲属范围更明确，供立法完善参考，引入了“亲密度原则”，即在任职回避过程中确定哪些亲属应该回避，哪些亲属不应回避时应遵循的原则。这个亲属回避范围要根据时代特点，宽严适度。这一制度范围界定得过严、过窄，容易脱离实际而无法实施或实施不理想；范围界定得过松、过宽，可能使这一制度无法有效消除亲属关系所带来的消极影响，从而致使任职回避制度的作用大打折扣，失去其应有的价值。

笔者认为，鉴于目前已出现的拉帮结派现象和中国人重亲缘关系的情形，参照我国有关法律的规定和古今中外回避制度的启示，建立符合我国国情的公务员任职回避制度应该从界定亲属范围着手。然后，再对亲属回避范围作出扩大解释，并且用明确的列举式替代以前的概括式。笔者认为，我国官员任职回避制度应以下列亲属关系为回避对象（这个“亲属”的含义是扩大解释，借鉴国外做法把“同学”、“战友”也包括在“准亲属”里）：（1）夫妻。只要曾经有过夫妻关系或者将来有夫妻关系的（订婚或恋爱），都应该在任职回避之列。（2）直系血亲。就是指生育自己和自己所生育的，包括父母、祖父母、外祖父母，子女、孙子女、外甥子女，即以自己为中点的上下各二代具有直系血缘关系的亲属。我们把直系血亲关系界定在这个范围，是因为人的法定生育年龄和法定工作年龄缘故。同为就业年龄的，只有这么几代亲属。（3）三代以内旁系血亲。旁系血亲是指来源于同一祖先具有间接血缘关系的亲属。这一项涉及的亲属范围较广，可分为如下三种情形：第一，以祖父母、外祖父母发源到自己这一代，包括姨父母、姑伯父、表兄弟姐妹、堂兄弟姐妹都属于三代以内旁系血亲；第二，以自已为发源到孙子女、外孙子女这一代，包括侄子女、外甥子女、侄孙子女、外甥孙子女都属于三代以内的旁系血亲；第三，以父母为发源到自己的子女这一代，包括兄弟姐妹、侄子女、外甥子女都属三代内旁系血亲。（4）姻亲。依广义亲属涵义，姻亲可分为如下情形：第一，前面列举的直系血亲和三代以内旁系血亲之所有配偶。如子女之妻或夫、兄弟姐妹之妻或夫，表兄弟姐妹之妻或夫、堂兄弟姐妹之妻或夫、姑伯叔父之夫或妻，侄子女之妻或夫、外甥子女之妻或夫等；第二，配偶之血亲。如岳父母，妻之叔侄姑，妻之兄弟姐妹及其子女等；第三，配偶血亲之配偶。包括连襟、舅嫂等；第四，血亲配偶之血亲。如儿女亲家关系。（5）干亲（拟制血亲、准血亲）。所谓干亲是指本无血缘关系，主要是基于收养关系或结拜关系而产生的，如养父母、养子女、继父母、继子女等拟制血亲关系。在法律上确定其地位与血亲相等，具有同等的权利与义务，所以干亲也是亲属关系。（6）准亲属（同学、战友）。这些人虽不是一般意义的亲属关系，但他们之间联系一般较密切。因此，任职过程中应参照亲属关系标准予以回避。当然，同学、战友关系人较宽泛，范围很广，为了便于实际操作和执行，笔者认为应该界定在各学年同班同学和一个基层连队战友。

当然，任何制度都不可能是完美无缺的，公务员任职回避制度也不例外。如对社会人际关系网的限制，任职回避制度针对的只能是既定的和静态的社会关系，却无法对发展的、变化的动态社会关系网进行限制。因此，任何一个不良社会现象的根除，都需要相关制度配套，形成合力，并要根据时代的发展而不断完善制度。公务员任人唯亲、拉帮结派、徇私舞弊等弊端不是严格任职亲属回避制度就可以彻底解决的，还需要公务回避、地区回避、特殊官吏回避等制度的全面完善。

[1]《汉书·卷36·刘歆传》，中华书局标点本.

[2]《汉书·卷23·冯奉世传·附子·冯野王传》,中华书局标点本.

[3]《汉书·卷1·光武记》，中华书局标点本.

[4]《后汉书》卷60下《蔡邕传》，第27页.

[5]《文献通考》卷六三《职官考十七》.

[6]赵翼著《陔余丛考·卷27·亲族回避》，中州古籍出版社影印本.

[7]魏泰.东轩笔录(卷五)[M].中华书局,1983:53.

[8]《宋会要》职官六三之二

[9]谢深甫等，《庆元条法事类》卷八《职制门五·亲嫌》，中国珍稀法律典籍续编第一册，黑龙江人民出版社，2002年，第149页

[10]吕建中.中国古代的人事回避制度及其意义[J].青海民族学院学报(社科类)，2007(3).

[11]《宋会要·职官六三·避亲嫌》，中华书局影印本

[12]《庆元条法事类》卷八《职制门五·亲嫌》，第148页

[13]《清朝文献通考》，浙江古籍出版社，1988年第1版，卷58

[14]《大清会典事例》，中华书局，1991年第1版，光绪卷47

[15]瑞士2000年的《联邦雇员法》

[16]谭功荣.公务员制度比较研究[M].重庆:重庆出版社,2007:287-288.

[17][18][19]魏宪朝,王秋波.外国公务员回避制度种种[J].秘书,2007(l).

[20][英]阿克顿.自由与权力[M].北京:商务印书馆,2001：342.

[21]李燃.中国公务员回避制度研究[D].武汉:华中师范大学,2003.

[22]仝志敏.公家公务员管理、高层次人力资源开发[M].百花文艺出版社,1994:208.