失独老人社会保障体制探究

陈协平，丁 芳

（金陵科技学院 人文学院，江苏 南京210038）

一、我国失独老人社会保障制度概述

（一）我国失独老人的现状

失独是计划生育政策实施以来我国面临的新情况，失独老人这个曾经被忽视的特殊群体已经渐渐进入公众的视线。他们中多数人出生于上世纪五六十年代，生养了唯一的子女。然而有一部分人到中年却陷入了独生子女死亡而老无所养的困境。据1990年全国生命统计表显示，每1000个出生婴儿中，在25岁之前死亡的人口占5.4%，55岁之前死亡的人口占12.1%。卫生部发布的《2010中国卫生统计年鉴》数据显示，我国在15至30岁之间的独生子女人数大约为1.9亿人，这一年龄段人的年均死亡率大约是万分之四，按此统计推算，每年约产生失独家庭7.6万户。另据专家推测，1975到2010年之间出生的独生子女2.18亿人中，在25岁之前死亡的约在1000万人以上。这意味着大约2000万父母中老年之后失去唯一子女的父母沦为真正的“空巢老人”。传统中国的家庭理念中有传宗接代和养儿防老的思想，子女不仅是父母血脉的延续，亦是精神的寄托。当下，在我国养老保障体系尚不健全、失独老人养老保障体制缺失的情况下，子女更是父母生存的依靠。对于数量日益庞大的失独老人来说，他们的情感依托和养老保障也越发成为一个突出的新型社会问题。

（二）我国失独老人的社会保障制度缺失

有失独者说，中国的老百姓活着就是为了孩子，没有孩子，就什么都没有了。这是他们心灵的告白，也是我国目前失独老人社会保障体系缺失的真实写照。他们在年老体衰，需要子女照顾之时，不仅孤立无援，甚至因无子女签字，连养老院也住不进去。这个群体失去独生子女，再失去劳动能力，生活的窘境就不言而喻了。对他们来说，建立法律制度的保障显得尤其重要和迫切。然而，我国仅在2007年8月出台了一项独生子女伤残死亡家庭扶助制度，当时补助的标准为每人每年1200元，并在10个省市试点，此后向全国推行。地方政府也在积极探索如何加强对失独家庭的帮扶。例如，重庆市出台了针对失独家庭的特别扶助金制度，失独家庭的父母每年每人可以领取3120元的特别扶助金。北京市通过“暖心计划”，自2012年起的未来三年，为每位失独老人每年出资2800元，购买涵盖养老、人寿、医疗、女性安康、意外等险种在内的综合性保险。2012年起，郑州市对符合条件的失独者给予扶助金的标准，从每人每年1200元调整到3240元。2012年7月，石家庄市出台失独家庭女方年满49周岁或男方年满55周岁，每人每年可领取1800元生活补贴；女方年满55周岁或男方年满60周岁后，每人每年可领取6000元生活补助的规定。[1]甘肃省根据计划生育家庭特别扶助制度，针对农村和城镇在独生子女伤、病、残或死亡后没有再生育及收养子女的夫妻，在女方满49周岁后，给予夫妻每月每人不低于100元的计划生育特别扶助金，直到其子女康复或其去世时为止。[2]

上述各地方政府的一些帮扶措施既未形成制度，力度上也不足以满足失独老人的生活需求。目前，我国没有关于这一特殊群体养老的法律保障制度，他们的养老和精神安抚制度严重缺失。中国老龄科学研究中心副研究员郭平建议：“国家相应的福利政策还有扶助政策上应该是有所倾斜的，解决失独家庭的养老服务、精神慰藉上应该探索一些相应的措施，还有给予一定的经济上的补偿。”但这仅仅是专家的建议而已。2012年9月20日，民政部窦玉沛副部长在答记者问时说，失独家庭可以参照“三无”老人，来解决他们的一些问题。“可以参照”在法律上不属于义务性要求，各地方政府能否真正按照窦副部长的要求执行尚且难知。况且各失独家庭的经济状况存在差异，政府需要承担他们所需的日常生活、医疗、护理等费用，尤其是对比较贫困的失独老人的赡养，国家要负担维持他们有尊严地生活的各项费用，一定数额的固定生活补助恐怕不能真正满足他们基本的生存需求。要使他们能真正地安享晚年，需要通过立法建立起完善的法律保障制度。

（三）我国失独老人的社会管理制度空白

2012年6月5日下午，在国家人口与计划生育委员会的人民来访办公室聚集了八十多位失去独生子女的父母。他们希望政府能够给失独者提供诸如廉租社区、生活救助等相应的经济补偿，国家能够出台针对失独者救助的法律法规并建立相应的保障制度，以立法的形式明确失独群体的管理机构，使他们在遇到困难、出了问题时知道向谁寻求帮助。[3]在提高经济补助的同时，对失独家庭进行照顾和管理已显得迫在眉睫。而解决这些新型社会问题的管理制度目前还是一片空白。

国家应该通过立法规定，对于有独立的民事行为能力的老年人，养老机构应该认可他们愿意入住，承认他们签字的法律效力，失独老人的亲友或者其居住地的居委会、村委会应当能够作为他们的联系人或者担保人。不然失独老人遇到完全失能的情况，就没有办法独立生活。同时，需要采取保障他们得到完善机构服务的措施。地方政府应建立失独老人档案，在民政部门成立专门机构，根据实际情况对失独老人分类管理：对经济条件较好的，重点采取精神慰藉，提供经常性心理辅导、义务巡诊、临终关怀等多元化服务；对经济困难者，应该加大经济上的扶助力度，保障他们老有所养、病有所医、安享晚年。目前，江西省对全省1.1万余户失独家庭逐家逐户进行了摸底调查统计，建立了失独家庭档案，对女方还处于育龄阶段的家庭进行生育指导，并组织心理专家对不能生育的失独家庭进行心理疏导。[4]这是对失独老人进行社会管理的有益探索。

二、中外社会养老保障法律制度与实践

失独老人社会保障问题是我国计划生育实施以来特有的新型社会问题。失独老人养老的法律制度没有先例可循，但考察中外社会养老保障制度，可以为建立并完善我国失独老人养老的法律制度提供有益参考。

（一）中国古代社会的养老保障思想与实践

中国传统儒家文化中“大同社会”的思想体现了中国古代社会养老保障的理想境界。《礼记·礼运篇》中记载，孔子提出：“大道之行也，天下为公……人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养。”他设想每个社会成员只要有劳动能力，都应从事劳动；失去劳动能力的人，应由集体来供养；老年人、幼儿都应得到赡养、哺育；人与人之间互助友爱。这种人们平平安安地生活，社会财富为全体人民共同享有，而不是为私人所有的“大同社会”理想，体现了我国古代丰富思想宝库中“以人为本”的养老保障愿望和人们追求理想社会制度及养老保障的思想。[5]该思想的传承一直延续到19世纪末20世纪初，被誉为中国古代社会的“社会主义”思想。太平天国主张“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”，“天下大家处处平均，人人饱暖”，对老幼、残废或其他原因丧失劳动能力者，“皆颁国库以养”。建都天京后，在天京城内普遍设立了牌尾馆。牌尾馆也称老人馆、老民残废馆，收留十五岁以下儿童、五十岁以上的老人及残废人，由社会公养。老民能任轻便劳动的，也须做些工作，以扫街拾渍纸为主；有时也拆内城、搬庙砖、上城头打更、收割油菜。[6]

（二）中国近代社会的养老保障思想与实践

康有为在《大同书》中吸取了国外先进思想，主张设立养老院。“公共政府当供养人而公教之公恤之”，即生老病死都由政府承担下来。六十岁以上的老人可进入养老院，因为其已为公家劳苦数十年，以公养作为对他们的回报。养老院“安人之年老，务穷极人生之乐，听人自由欢快，一切无尽”。[7]孙中山创立三民主义的实践中也蕴含了丰富的社会保障思想。他主张在全国范围内互助互利，人不独亲其亲，不独子其子，由国家保障人民老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。“设公共养老院，收养老人，供给丰美，俾之愉快，而终其天年。”这些社会事业的目的不在赚钱而在服务，由国家举办。[8]这极大地丰富了中国社会养老保障的思想与实践。

（三）国外的养老保障法律制度与实践

1.国家或企业出资的普遍保障法律制度。瑞典的养老保险通过立法，把社会保障作为国家福利政策的一项重要内容，采取覆盖全体国民，甚至包括侨居瑞典一定年限的外国人的普遍保障法律制度，65岁以上的公民即可从地方社会保险部门领取基本养老金。社会福利及保险经费1976年以前主要由各级政府承担。1976年以后，政府承担部分减少，法律规定由雇主替雇员交纳保险金。20世纪90年代以来，瑞典开始酝酿养老金制度的改革，2000年通过了《国民养老基金法案》，2001年引入财务自动平衡机制，实行灵活的退休年龄制度，进行多方面的保障老年生活的养老金制度变革。但2007年中央政府的缴费补偿额合计为272亿克朗，大约相当于当年整个制度养老金缴费收入的11%，可以看出政府还是承担着相当高的缴费补偿责任。

2.社会保险型养老保险法律制度。1889年德国颁布《伤残及养老保险法》，开创了由政府组织养老保障制度的先河。根据德国现行的法律，所有的工人和职员原则上都有投保并缴纳养老保险费的义务，并通过基金会来管理保险费用。美国养老保障体系是从1935年罗斯福政府制定《社会保障法》开始的。国家干预是美国社会保障制度的前提条件。国家对社会保障税的强制征收、对私人投资和储蓄税收的优惠、对贫困老人的计划补助等明确了各自责任分工，联邦政府和州政府、雇员和雇主各自的缴税比例由法律明确规范。美国的制度安排具有灵活性和结构分散性，同一性质的保障在不同受益群体中有不同的具体实施制度，每个老年人根据自己的不同情况享受着符合自身特点的养老待遇。同时，美国的慈善事业十分发达，民间力量受到高度重视，在老人护理、社会养老服务、满足国民多种社会性保障需求等方面发挥了重要作用。日本的养老社会保障是以国家强制执行年金保险的形式实现的。在日本的年金制度中，公共年金制度居于主导地位。公共年金由国民基础年金和雇员年金组成。日本在社会养老金的筹集上，由国家财政对基础年金予以大量补贴，但原则上由受保人、雇主、国家财政拨款三方均等负担。[9]

3.强制储蓄型养老保险法律制度。1955年，新加坡开始强制实施个人储蓄的中央公积金制度，并成立了中央公积金局，负责公积金的全国统一运行管理。公积金由雇主和雇员共同缴纳，国家不征税，并为公积金的支付提供担保。新加坡养老保障法律规定，年满55岁雇员的个人普通帐户和特别帐户转变为医疗储蓄帐户和退休帐户。中央公积金制度已经成为政府主导型社会保障制度的典范。智利的养老保险实行强制性个人保险制度，是以个人退休帐户为基础，由养老基金管理公司负责管理政府批准的13个私人退休金基金的单一资金来源和私人管理运行的养老保险模式。新加坡和智利养老保险的成功为世界上许多想减轻社会保障制度的压力以及刺激地方经济发展的国家提供了样本。

三、失独老人社会保障体系构建的思考

（一）政府尽快出台帮扶措施，解决失独老人的生活困难

随着我国社会快速步入“老龄社会”，失独老人社会保障问题逐渐凸显，已经引起我国各级政府的重视。中国传统的养老方式一直是以家庭养老为主，可是对于失独家庭来讲，失去了这一“最主要”的养老方式以后，他们的养老就陷入困境，只能依靠国家和社会。但是，我国基本上没有建立起有关失独老人养老的社会保障制度。目前，针对失独家庭，政府仅仅依据国家计划生育特别扶助政策，对独生子女伤亡家庭的父母发放每人每月一至两百元的补贴。就是这一杯水车薪的补贴，还要求女方年龄达到49周岁时，夫妻双方才可以同时纳入扶助范围（部分试点省市补贴有所提高）。如此高门槛且有限的经济扶助根本不能解决失独家庭的实际生活困难。而针对这一特殊群体保障的法律制度严重缺失，目前只有2001年颁布实施的《人口与计划生育法》第27条规定，“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助”，涉及专门针对失独群体的社会保障问题。但是，该规定中的“必要的帮助”极其含糊不清，在法律上并没有相应的具体量化标准，地方政府执行起来的自由裁量权较大。何况“帮助”本来也不是法定的责任和义务，致使很多地方根本就没有解决失独老人生活困难的具体帮扶措施，也失去了该规定对失独老人进行保障的现实意义。2012年4月，国务院在《国家人口发展“十二五”规划》中提出，鼓励有条件的地区在养老保险基础上进一步加强养老保障工作，积极为独生子女父母、无子女和失能老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。但这也仅仅停留在规划和积极探索之中，具有很大的不确定性。2012年6月，《老年人权益保障法》迎来首次修订，但遗憾的是，大规模扩容的修订法律草案并没有针对数量日益庞大的失独老人的养老问题进行特别规定。可见，我国现行法律制度中关于这一特殊社会群体的社会救助与养老保障法律体系根本没有建立起来。

失独老人社会保障是今后我国面临的新型问题，我国古代和近现代的养老保障思想为我们提供了解决失独老人养老保障问题的思路。现在必须立即开展对全国失独老人的全面调查，掌握他们的实际困难和需求。在全面调研的基础上，各级政府部门加快出台失独老人帮扶措施，建立完善的帮扶制度。国家通过立法制定专门的法律或者在有关社会保障方面的法律中设专章予以规定，建立法律保障制度，以解决这一特殊群体的生活困难，使他们真正能够老有所养。

（二）营造全社会的关爱环境，给失独老人以精神慰藉

在失独家庭养老所面临的问题中，经济救助只能解决一部分问题。失独问题是极其复杂的新型社会问题。相对于物质帮扶而言，他们在历经“白发人送黑发人”的痛楚以后，走出记忆阴影、重新获得生活希望的精神扶持更加重要与迫切。目前，我国几乎没有针对失独群体的心理救助机制，甚至在一些偏僻地方还存在对他们的歧视与误解。有的“失独妇女”被扣上“克夫”、“妨子”等封建迷信的帽子，相当一部分失独者变得敏感和脆弱，选择自我封闭，不愿意再接触社会。法律不可能细致到给予每一个失独者有针对性的关怀，这就需要政府和社会共同努力，从精神层面上关爱他们，帮助他们真正走出心理阴影。幸福的家庭都是相似的，而不幸的家庭却有着各自的不幸。失独家庭中的个体差别性无疑增加了精神救助工作的复杂性。所以，学界对失独者的心理进行专门研究，保证救助工作科学有效就显得更加重要。政府部门应该组织编写这方面的教材，加强基层社区工作者的培训，切实对失独者进行及时科学的心理干预。另外，也需要民间团体和社区工作者组织个性化志愿服务，对不同失独者的境遇给予针对性帮助。要让全社会了解、关注这一特殊的群体，通过人与人之间的关爱，让这个悲痛的群体尽快走出人生的低谷，重获生活的希望。

要解决失独老人面临的一系列社会问题，需要各级政府和社会共同努力形成合力，从物质和精神生活层面加大对失独老人的社会救助力度。要创新社会管理，建立并完善关于失独老人救助的专门社会救助制度，加快失独老人养老保障制度的建立。要制定并完善如就医住院、入住养老院的监护人签字等有关失独老人医疗、养老等相关法律，优先保障失独老人的就医和养老，营造一个充满爱心关怀的社会环境。社会组织和社区要加强对失独老人的分类服务和指导，构建有效的社会支持体系。把失独老人的养老保障问题研究好、解决好，对我国全民养老保障体制的建立与完善具有一定的借鉴意义。

（三）我国失独老人养老保障法律体系的构建

伴随人口老龄化，失独老人这一特殊群体的养老保障问题由于失去了传统的家庭养老而显得尤为突出。目前，失独老人的养老主要是各地方政府通过地方政策等相关措施给予相应的保障，保障程度及保障力度参差不齐，根本没有形成有效的保障制度。在现有失独老人社会保障法律制度缺失的情况下，可以先通过法规、规章等建立失独老人的社会保障制度，以弥补法律制度的缺失。城镇失独老人可以比照“三无”老人，由政府供养。要监督各级地方政府按时按量发放失独老人的养老金。农村失独老人应当按照“五保”供养制度，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬等集体供养措施。要建立失独老人生活最低保障线和医疗救济基金，资金由国家或集体来承担。在经济比较发达的农村，可以建立专项失独养老保险基金和医疗保险基金。总之，应建立并完善失独老人养老保障法律制度，充分满足失独老人的养老需求，使他们能够在社会的关爱中安度晚年。

1.建立多层次的养老保险法律制度。各国社会保险制度改革的一个共同思路是建立多层次的社会保险制度，如美国实行的包括国家法定养老保险、私营退休养老保险和个人储蓄养老保险在内的“三支柱”养老保险体系的多层次养老保险制度、德国由法定养老保险、企业补充保险和个人储蓄保险三部分构成的社会养老保险制度、日本由公共年金制度、企业补充年金制度和个人储蓄年金制度三个支柱构成的年金制度等。目前，我国的养老保险体系一直在强调社会化保险，却忽视了企业补充养老保险的重要作用。我国在建立与完善养老保险法律制度时，应该借鉴国外相关制度，通过税收优惠等措施，鼓励企业为职工缴纳补充养老保险和个人储蓄养老保险，建立完备的社会统筹养老保险、个人养老保险帐户、养老保险年金、个人养老储蓄等多层次的养老保险法律制度。针对独生子女家庭，在其基本的养老保险体制之外可附加补偿保险，保费可以参照国外模式由政府或者企业按相应比例承担，以应对我国因计划生育这一特殊国策而增加的独生子女父母的社会保障风险。

2.实行养老保险筹资渠道多元化。可以借鉴美国和德国的经验，增加税收的筹资渠道，开征社会保障税或者从个人所得税、未来可能开征的遗产税中划出一部分补充养老保险基金，并且留有一定比例作为失独老人专项养老基金。我国目前还处在转制过程中，社会养老基金存在养老金不足等问题。可以借鉴智利、新加坡的经验，在一定期限内划出一定比例的财政收入来消化转制成本，出售一部分国有资产或发行政府债券来补充筹集养老资金，通过一定的财政手段来解决养老保险制度改革中出现的“空帐”问题。特别是要免除独生子女家庭职工应缴费用，改由企业和国家分担。

3.加强养老基金的市场化管理。目前，我国的养老保险基金主要由国家社会保障部门管理，行政管理色彩较浓，管理机制僵化，效率不高。基本养老保险基金由地方政府运营，各地具体做法情况差别较大，管理混乱。从本质上讲，养老保险基金运营并不属于地方政府的职能。我国可以借鉴德国、智利、日本等国的有益做法，结合我国的具体情况，采用基金管理公司的模式来保障养老保险基金和独生子女家庭特别养老基金的保值增值。

四、适当放宽生育政策，减缓失独老人的产生

计划生育政策作为基本国策持续实施了三十多年，客观上降低了我国人口爆炸的风险，但却增加了我国家庭的生活风险。我国人口老龄化现象日益严重，继续严格执行独生子女政策将导致劳动力短缺问题，陷入“未富先老”的境地。汶川地震灾害中出现较多未成年独生子女遇难的情况，是“失独”这一社会问题的集中爆发。这不禁令人担忧：失去唯一孩子的父母们，如何寄托他们对未来生活的希望？

联合国人口司预测，中国人口的中位年龄将从2000年的30岁上升到2050年的45岁，即50年间上升15岁，届时中国将有50%的人口在45岁以上。国家统计局发布的《中国2010年人口普查资料》显示：2010年我国生育率只有1.181，也证实了1996—2010年的平均生育率只有 1.4左右。生育率只有1.18，意味着中国每名育龄女性只生1.18个孩子，这在国际上是一个十分危险的数字。2013年3月7日，国家民委副主任吴仕民在参加宁夏团讨论时提出快速完善计生国策，终止一对夫妇一个孩的重要建议，他说，上海已经有100万家庭是无孩子丁克家庭。[10]据世界卫生组织的统计数字，中国的生育率水平在全世界排名倒数。纵观国内外人口生育政策的演变历程，都是在不断调整中完善起来的，说明生育政策的制定与实施必须适应实际情况，在保证根本宗旨的前提下进行灵活变动。各国都有各自的特殊国情，我们应该在结合我国国情的基础上，科学借鉴别国经验，适时调整人口与计划生育政策，使其与我国的现实人口国情相适应。要解决好这些人口问题，特别是失独老人这一新型社会问题，减缓失独老人的产生，需要对现行的《人口与计划生育法》进行及时修改，调整生育政策，完善我国现行的人口法律制度。只有法律制度与时俱进，才能从根本上减缓我国人口老龄化、素质逆淘汰和性别比例失调的不良趋势，也才能更好地化解独生子女夭折带来的诸如失独老人社会保障等新型社会问题。

[1]边嘉铭.关注失独老人养老问题[N].家庭保健报,2012-10-25(3).

[2]甘肃试点独生子女伤残死亡家庭扶助制度[EB/OL].http://news.eastday.com/china/c/20070926/u1a3130360.html,2007-09-26.

[3]吴家翔,于维华.中国失独老人调查[EB/OL].http://news.qq.com/zt2012/living/only_child.htm,2012-06-05.

[4]中国“失独家庭”超百万 各地出台政策探索帮助[EB/OL].http://forum.home.news.cn/thread/105169813/1.html,2012-09-11.

[5]康国瑞.社会保险[M].台北:台湾黎明文化实业公司,1983:45.

[6]陈功.我国养老方式研究[M].北京:北京大学出版社,2003:10.

[7]藏世俊.康有为大同思想研究[M].广州:广东高等教育出版社,199 7:6.

[8]邓大松.社会保险[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2002:229.

[9]李锦峰,冯宪芬.国外养老保险法律制度的比较分析[J].理论导刊,2006(4):65-66.

[10]吴仕民代表：完善计生国策 终止一对夫妇一个孩[EB/OL].htt p://news.china.com.cn/2013lianghui/2013-03/08/content_28169 238.htm,2013-03-08.