警务活动中的正义制度探视——社会管理创新背景下警务活动重心的转变

满慎钢

（西南政法大学，重庆401120）

警察是由政治过程中创制并赖以存系的组织，是维护社会秩序的专门力量。在社会矛盾日益突出的今天，人们越来越发现，社会秩序表面安宁的背后，存在着诸多问题，隐藏着诸多矛盾。文明发展到今日，人们已经不仅仅满足于彼此间不吵不闹的安宁，穿透秩序的表层有了更深入的需求，那就是安宁背后人与人之间的平等相待、利益的公正实现、责任的适当分担，即对正义的渴求和期盼。警察也应顺应时代发展，重新调整角色和工作重心，以正义为视角，帮助解决群众生活中遇到的问题和困难。

一、正义的概述

正义是个多层次的概念，也是最高的价值目标，生活中被各行各业接受。警务活动中的正义要求，即警察正义价值。警察正义价值指警察捍卫正义对公民的有用性。警察正义是一个社会的政治正义、法律正义和道德正义的统一、综合和集中体现。

创新社会管理，转变社会治理方式，警察也应进行结构重组、角色再造，进而更加贴近现实，解决社会问题，满足人们的正义诉求。

二、中外警务状况与反思

（一）外国警务现状

英国警察将正义作为自己的立警之本。他们认为：即使地球已经毁灭，我们仍然要坚持正义。美国警察也以正义为信念，认为警察是正义的化身，和平年代的英雄。警察公正执法是民众信赖的基础，只有坚持公平正义才能赢得民众的支持和拥护。人们在美国的电视电影中常常看到在违法犯罪场合或在抓捕犯罪分子过程中，当警察亮明身份之后，很少有不配合警察工作的。这些正是因为警察在长期的执法过程中，为了公共利益公正无私的结果（另一种原因是警察以暴力为后盾）。人们已经把警察的权威视为正义的化身，很多年轻人想当警察的唯一目的，正是认为警察能够实现其正义的人生价值。

（二）我国警务现状

西方社会中的警察是公正与道义的化身。相较之下的中国，人们观念中的警察似乎离正义有一些距离。警察往往以威严的角色出现在大众面前，以致婴幼儿无端地哭泣时，妈妈抛出一句：“宝宝，警察来了，再哭的话，把你抓走。”然后，宝宝安静下来，藏在妈妈怀抱里不再吵闹。当孩子长大后，以同样的方式制止自己的幼儿哭闹。长此以往，警察的威严形象定格在国人心中。当然，并不是母亲的教育方式塑造了警察的形象，而笔者想表达的，正是历史传承下来的警察形象被善于发现的母亲用于对孩子的教育。想想我们传统文化现象中腰挂佩刀的捕快、身怀绝技的锦衣卫、粗状肥硕的刽子手、酒肉迂腐的狱卒，大多冷酷可惧，令人唯恐避之不及。现代社会中，儿时培养起来的“我在马路边捡到一分钱把它交到警察叔叔手里边”的良好习惯，随着中国市场一分硬币的贬值消失，以及警察将硬币拒为己有现象的泛滥，长大后，也不再唯警察是从。只是在民众遇到困难、遭受伤害时，方能想起警察原来是自己落难时的求助对象，而在自己惬意安祥时，看到风尘中执勤的警察，还会不经意间投上鄙视的一眼。这就是我国警务及警察最直观形象的写照。

1.执法方面

（1）法律框架内的正义缺失

笔者拟以执法过程中的被害人为视角，分析警察在执行公务过程中存在忽略正义关怀的问题。

目前的警务工作中，多数地方的警察都能按照《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规办理案件。警察在办理案件过程中严格遵循制度设计，这无疑是好的，是法治进步的表现。经过若干年的执法实务，也确实取得了较好的社会效果。然而，今天的警务状况并未使群众十分满意，公安机关“四个满意”的标准也并未达到。笔者举如下一个例子，可以直观探得一点端倪：

某日晚间，大雨。某市公安机关刑侦队接到一起入室盗窃案件报案，现场勘查结束后，带被害人回公安机关制作询问笔录。23时许，工作结束，被害人离去。但几分钟后，她又回来了。因为刑侦队门口的路上积了很深的水，时值冬日，无法趟水通过。该女子一直坐等雨停，待到家人骑自行车方得接回。

处理该案中，警察接警、处警、受案、初查均按照法定程序进行，工作内容无可挑剔。但警察的工作方式和态度却让人觉得冰冷，加上案件并没有得以侦破，失窃之痛、冬夜的恶劣环境、对警察控制犯罪失败之无奈，三者叠加，导致当事人对警察工作的不满，甚至抱怨。群众的物质损害得不到补偿，情感上的伤害得不到抚慰，程序设计完美又如何？即使看到警察机器人似地忙碌，被害人又如何能得以宽慰。该案中，如果警察能对被害人多几句安慰，做点诸如端上杯热水，因夜黑雨大将其送回家之类的事（辖区居民离辖区公安机关不会太远），即便案件未破，财物未追回，被害人的心态完全会获得另一种温暖补偿。如果此时，某些警察工作粗糙，服务欠缺，反而更使不公正的天秤，在低下去的一方又进一步加重砝码。

制度设计完好，为什么法律实效欠佳？肯定是执法层面上有裂痕。

对此种现象，笔者曾作过调查。警察的反映是：自己对案件认真负责，履行了义务和职责，遵循了法律法规。无违法即无过，无违纪即无错，社会无可指责，内部督察部门也无据出面斥责或处罚。警务工作人员的心态是“没有违法违纪即是正当的，法律之外的正义呵护无关我事”。

（2）法律框架外的正义缺失

笔者拟以违法、犯罪嫌疑人为视角，分析实务中警察违法现象的客观存在，即忽略法律规定或规避法律规定，直接破坏了法律的正义制度设计。

在办理行政案件、劳动教养案件和刑事案件中，往往存在以下几个方面的问题：罚前告知、听证等程序基本走过场，达不到立法本意，法律实效悬空；违法嫌疑人往往不知道聆训为何意，办案民警总是搪塞而过，含糊解释；刑讯现象屡禁不止；犯罪嫌疑人核对笔录的权利常被剥夺；对于犯罪嫌疑人提出笔录中的异议，侦查员往往通过辩论或威胁使其放弃法定权利；对于犯罪嫌疑人提出的聘请律师的权利不予理睬。不要说警察对正义的照顾，就连法律的基本规定都很难不打折扣地严格执行。人们无奈地看到，社会公平正义在警察执法过程中，被部分地过滤掉了。

2.行政管理方面

（1）服务群众过程中

行政管理过程中，警察服务群众的方式略显粗糙，缺乏耐心，工作的出发点是为了完成任务，而不是基于服务群众，比较机械。

第一，服务的要求并没有内化为自己的行为方式，仅是在政府倡导民生服务的大环境下，基于党委政府、上级机关的行政命令、内部绩效考核的规定不得已而作出的反应式服务。此种情况下，警察的服务比较被动，缺乏积极性。一些窗口部门的警察，接待群众之初能够做到笑脸相迎，几分钟后，程式性的工作履行完毕，便觉得自己此项工作结束。如果此时群众存疑而不解，多问几句话，警察就会十分不耐烦，收起笑脸而草草打发。可见，服务态度并没有内化为警察的义务感和责任感，以致约束性不强。

第二，服务以行政强制的方式推行。服务，这种最温情、最能够让警察职业放光彩的地方，往往因为行政强制力的介入而使其黯然失色。最后，让群众一团雾水，搞不清警察是在服务还是强迫。

（2）维护秩序过程中

警察是马路上的政府，维护社会秩序是警察的基本功能。《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等警务基本法中，处处体现着警察对社会秩序的维护。警察在维护社会秩序过程中，有很大的自由裁量权。自由裁量权的行使必须以正义为价值导向，否则警察不但不能完成维护社会秩序的重任，反倒会打破另一种社会秩序的平衡。

邻里、社区、街道上，一些因纠纷引起的混乱现象，警察出面后，没有帮助解决纠纷，没有疏导社会矛盾，竟搁置了原先的矛盾，将自己强力卷进矛盾中来，成为冲突的一方，将警察置于人民群众的对立面。很多时候警察仅仅维护了公共秩序，却忽视了背后的正义。其实，一些案事件中，群众往往是在无助的情况下以自己的方法表达某种诉求，如果警察无视这种诉求的合理内涵，反倒因此认定他们破坏社会秩序，这是正义吗？我们应该拨开秩序的雾霾，以平等的慧眼，看到深层次的正义。

诸如医患纠纷，往往是患者跟医院之间的纠纷，在通过协商无法解决的情况下，患者携众亲属向院方表达诉求，而此时，院方总会向辖区警察机关求助。警察到达现场往往无视医患矛盾的客观存在，而将患者家属的表达行为刑事化处理。在医患纠纷没有解决的情况下，警察以国家公权力压制民意、抛却正义，进一步积聚了社会矛盾。

被压制的秩序，往往是不平等的秩序，总会堵塞人们的正义需求。在这种看似平静的秩序后面，总存在着不公正、非正义。有些警察机关总是以不解决群众现实问题的方式维护着社会表面秩序的安定，以致警察的秩序维护功能往往被泛化，被无限放大。

很多时候，警察在做好秩序的维护后，并不意味着万事大吉，应进一步将引起社会失序的问题交由相关职能部门处置。如前述医患纠纷的案例，警察先期处置后，应将事情转交医院或本市卫生行政部门解决。警察做为处置矛盾纠纷的第一人，最初到达现场后控制局面，维护好秩序，切实防止事态恶化，然后迅速弄清事情缘由，及时通知相关部门，并协助处置。这样做，才有助于解决问题，疏缓矛盾，实现正义，才是良好的社会治理方法。可见，秩序不但需加强维护，更应以切实解决问题的方式来维护。

三、警务活动中贯彻正义的意义

（一）正义是警务活动的首要原则

随着经济的快速发展和社会结构调整，社会财富分配与社会风险分配不均，利益格局深刻变革，信息化、数字化、网络化、功利化扑面而来，人们的思想观念受到极大冲击，价值观朝多元方向发展，社会冲突积聚大量的矛盾，很多复杂问题亟待解决。单纯某一项问题的出现，我们很容易找出相应的对口部门处理，但两种及多种事情交织在一起而形成复杂的社会冲突时，我们很难区分出其对口部门，而面对激烈的冲突，政府又不能袖手旁观。此时，警察作为政府强有力的助手，警察机关作为政府最主要的行政机关，警务便成为政府职能输出时首先使用的一种形式，警察便成了政府公共事务尚未能专业分工前的第一线负责者，警察也就成了第一支到达现场的力量。站在风口浪尖上的警察，制度和智力迎接着时代送来的考验：面对群情高涨的双方或多方民众，处置方式不当，更容易激化矛盾，而如何处置，往往又力不从心，甚至很多地方超出了自己的职责。站在问题的焦点上，必须以正义作为总的指导原则，公正的抚慰、公正的强制、公正的服务、公正的对待，切不可仅仅追求秩序的稳定而压制人们的诉求。

（二）现代社会中，正义具有巨大的社会需求

社会失序会严重妨碍人们生活，社会秩序的稳定满足了人们向往和平的夙愿。然而时事变迁、社会进步，站在秩序的花儿大放光彩的奇异舞台上，人们会进一步渴望公平和正义，而且变得非常迫切。奔向全面小康的征途中，越来越多的人发现秩序与正义是不等值的，警察维护了秩序并不代表就必然实现了正义。秩序有的时候是不平等的秩序，是警察高压下的秩序平衡，这只是一种表面的安宁。

生活中当人们发生纠纷、受到伤害、遭遇阻碍时，首先想到的是报警。有人说，报警即是求助于暴力。笔者则认为，报警是使自己避免受到不公正的对待，渴望问题得到公正的解决，求助警察可以促成正义的实现。当正义成为困境中的人们最强烈渴望时，警察便成为正义的代言人和守护神。随着城镇化发展，陌生人社会的程度将逐步加深，人们遭遇意外时不能像在熟人社会中一样求助于亲戚、朋友、师长等，而值得信赖的也只有警察。

四、警务活动中正义制度构建

制度关系到一个社会的行为规范和秩序体系。制度化过程将增进社会成员行动的模式化，促成社会现象的某种系统性，使社会事件具有较高的可预测性，从而加强社会的有序性。如果说维护社会治安秩序是警察的一项始终不变的基本职能，那么相比较而言，一个更为重要的目的就是实现社会正义。因此，正义理念的实质在于依照普遍性规范解决纠纷。这就要求警察执法要符合基本的道德价值，实现规范的普遍性以及在法律面前人人平等。

制度固然有规范作用，但更显要的作用在于激励。融正义于制度当中，更有助于激励正义在现实生活中的实现。2003年，时任公安部长周永康在上海、江西调研时明确提出了公安机关要促进在全社会实现公平和正义。这表明，警察机关的警政思想中已有了正义的警察价值取向。在全社会都在努力寻求管理创新的时代背景下，警察更应以正义为工作的出发点和立足点。笔者认为，可从如下方面进行制度构建，进而以制度创新来克服制度缺陷。

（一）执法过程中的正义

1.刑事执法

警察刑事执法作为刑事诉讼的第一道工序，是正义与否的第一个价值判断者。如果这个阶段出了差错，最容易打破正义的天秤。我国刑事诉讼的侦、诉、审程序一直都是以流水线的模式运作着，证据往往以传递的形式穿越在公检法三家，制约机制难以发挥作用。尽管以后有望改变，但在目前的司法实践中，我们不难看到处于诉讼第一线的警察的筛选、判断作用尤为重要。面对抓捕归案的犯罪嫌疑人，究竟应该认定嫌疑还是排除嫌疑，警察的法律素养，警察的正义观念，此刻发挥着重要作用。如果将无罪的人采取了强制措施，即便若干个月后，在法庭审判中得以纠正，宣告无罪，但他的身体、心智已浸满不公正的伤痛。正如西方的一句法谚：“迟来的正义即非正义。”同时，我国的刑事强制措施不仅是单纯的诉讼行为，而是带有实体惩罚性，也正因为立法者认识到这一点，才有了折抵刑期的制度安排。在我国的诉讼体制中，强制措施的适用没有司法审查的介入和干预。拿刑事拘留来讲，仅仅县级公安局长大笔一挥，就可以将人羁押长达37天。

目前警察队伍中的一些人仅懂刑法、刑诉法条文。其实，仅懂法律条文，没有正义感的支撑，他就不懂得法律精神，没有法理的导引，他就不知如何衡量社会的公平和正义，可以说他就无助于人们过上幸福的生活。所以，当务之急是提高警察队伍的法律素养，并将执法资格认证制度落到实处。以此种硬性手段促使人民警察对法律正义进行深刻认知。

2.行政执法

从历史来看，警察长久以来等同于行政，随着时代的发展，慢慢退去了宗教、外交、度量衡、环保等色彩，内缩成现代意义上的警察。警察脱胎于政治，是政府最重要的行政部门。政府的很多行政管理活动都依赖警察来实现，警察不但有自己本身的法定职责，还有协助其他行政机关开展工作的责任，并且承担着大量的社会救助等公益方面的义务。官民关系往往以警民关系来写照和衡量。由此，警务活动影响社会的方方面面，警务中的正义因素关乎正义价值在社会中的实现程度，也必然会左右着社会主流价值的发展。所以，在行政管理、行政处罚等过程中应充分吸收正义要求，正当、合理、公正地执法。执法，固然需严格执行法律条款，但更要认真执行法的精神。由于成文法固有缺陷的存在，它不可能涵盖社会生活的每个角落，不可能预置发展中遇到的所有问题，但无论如何，警务工作不能停止，面对法律法规未能涵摄的事项或新出现的情况，警察须将正义精神作为向导和方向。

（二）服务或秩序维护过程中的正义

警察须以饱满的热情，十足的干劲，践行入警誓言。想人民所想，急人民所急，在服务过程中，切实帮助群众解决现实问题。维护秩序固然重要，切不可用牺牲正义的方式来片面地守护暗流涌动的秩序。

1.观念正确

第一，树立正确的服务观念。服务不仅是一种制度约束，更是一种价值追求，是警察自身价值的体现和展示。服务可以程序化，但不可僵化，不可机械化。第二，树立正义价值观念。警察作为正义的维护者和守护者，其正义感对于社会有着强烈的示范和标榜作用。警察既是正义的化身，也是正义的维护者，在任何时候都应该伸张正义。

2.态度和蔼

良好的态度，有助于展示警察的爱民形象。在实体层面上，有助于警务工作开展；在精神层面上，良好的态度对市民起到安抚作用，减少恐慌或被害造成的损害程度。

3.解决问题

警察维护社会秩序的功能往往在社会失序时方得体现。具体言之，人们生活生产交往中产生摩擦和纠纷，没能得到适当解决，正义的天秤被打破，矛盾进一步升级导致冲突，此时，警察前来维护秩序，这是反应式的，同时也是不能从根本上解决问题的。为了片面追求稳定，有些地方甚于堵塞、压制了民众的诉求。在社会管理创新的大环境下，警察应采取新的策略来应对复杂的社会局面和快速增长的犯罪率，将注意力集中在秩序遭破坏之前的潜在问题，切实解决民众的问题，努力捍卫正义。

（三）警察职业伦理中的正义体现

警察要在法律规定必须作为的程序之外，多做一些有利于社会和谐的善举，多一些人文关怀，创新执法、管理方式。将依法执法和艺术执法相结合，将人文关怀和正义价值相融合，复杂的社会不但需要严格管理，更需要以人们乐于接受的方式来管理。能满足人们对正义的渴求，人们就会自觉服从管理。所以，警务工作的开展必须以正义为指针，否则就会偏离正确的方向。

（四）完善警察机关内部管理，促进外部勤务中的正义实现

进一步完善组织管理体制，保障民警个人权益，贯彻落实从优待警，解除民警后顾之忧，为警察维护正义提供制度保障。

笔者曾在中原某省会城市调查，该市的基层民警平均每日工作12.7个小时。其中，一个月中有十天的班为24小时，没有正常的节假日和周末。逢年过节，当所有的人都在休息，基层民警仍坚守在工作一线。警察即便在家，也是提心吊胆，总害怕单位打来电话，精神高度紧张。这些基层民警几乎把全部的精力和时间奉献给工作，无力顾及生活和家庭。

面对如此大的工作压力，警察必然会作出一些变通的反应。满身疲惫的警察，执行法律必然会打折扣，进而省去必要的程序或环节，而心理的烦躁也必然带来抵触情绪，工作效率大大降低。在这种情况下，民警肯定是如何省事如何办，哪还有时间和精力考虑正义与否的问题。所以，切实落实从优待警，对警察树立正义的理念、实施正义的行为很重要。

1.切实保障人民警察个人的合法权益

人民警察在执行职务过程中受到侵害，所在单位、相关部门必须严格依照法律切实承担责任，对民警的合法行为予以保护。这样，警察才能放开手脚大胆工作，才敢在执法过程中进行正义的作为，才能将自由裁量权的制度设计发挥至最佳状态，才能避免民警个人不被缠访、闹访伤透脑筋。

2.完善工资补助津贴制度

鉴于普遍存在的警力不足、警务繁忙的现状，警察加班加点不可避免。这种状况下，需建立合理的补助制度，给一直加班加点的一线警察（而非机关警察）适当的补助。其实这种做法在重视人力资源开发的现代企业中已相当普遍，但作为国家机关重要组成部分的警察部门做得很不够。这种落后于时代的制度严重制约警察工作，挫伤一线警察的工作积极性，更牵制了警察贯彻正义的观念。自己的正义得不到保障，何谈让警察满足别人的正义要求？

3.保障基层警察的休息权

由于警务工作的特殊性，公安机关实行24小时值班备勤制度，基层民警实行轮班工作制。但制度设计必须合理，民警的休息权必须保证。超出制度外的加班加点，事后要安排补偿性休息。休息好，精力才会充沛，工作态度才会积极，责任心才会强。

4.完善交接班制度

24小时值班制度，是对警察机关的要求，而不是对民警个人。为了解决警察工作的连续性、长期性与人精力的有限性的矛盾，需建立切实可行的交接班制度。虽然目前运行着该种制度，但只会在重大工作变动或重大案件时应用。因制度不完善，并没有规范警察的日常工作，以致出现警员调动后续工作无人问津、下班后警务依然缠身、部分警察忙碌部分警察闲散等不正常现象。对现有交接班制度进行完善，既保障了警察休息权的实现，又保证了警务活动的稳定推进。

总之，在全社会追求公平正义的当代，警察机关绝不能独善其身，而应把握时代脉搏，积极参与其中。通过以上四个方面的努力，笔者希望可以对警察机关进一步贯彻落实正义有所裨益。有关正义理念的实施，只有在警学界形成共识，才会作出制度性安排；只有被警察实务界接受，才会准确无误地执行。

[1]郭永生.警察执法的伦理学透视[J].江苏警官学院学报,2004(6).

[2][英]罗伯特·雷纳.警察与政治[M].易继苍,朱俊瑞译.北京:知识产权出版社,2008.

[3]杨燮蛟.现代犯罪学[M].杭州:浙江大学出版社,2010.

[4]张兆端.警察价值新探[J].江西公安专科学校学报,2009(5).

[5]廖小平.警察权力与警察正义[J].伦理学研究,2008(6).

[6]尹伟中.警察伦理学导论[M].北京:中国人民公安大学出版社,2 008.

[7][美]罗伯特·兰沃西,劳伦斯·特拉维斯亚.什么是警察——美国的经验[M].尤小文译.北京:群众出版社,2004.