中国国际警务合作保障机制探究

栗长江

（中国人民公安大学 人文社科部，北京100038）

世界进入二十一世纪，贩运毒品、国际洗钱、贩卖人口、偷渡等跨国案件节节攀升，违法犯罪国际化趋势日益明显。犯罪跨越了国界，而世界上目前没有、也不可能存在一个超国家的世界警察组织在世界各国享有同等的执法权，并且一国由于国家主权问题不可能允许另一国的警察跨越国界从事像其在国内一样进行的执法活动，因而打击跨国犯罪和国际犯罪也就面临着前所未有的困难和挑战。世界警察大家庭也深深认识到，任何一个国家的警察机关都难以单独应对如此巨大的挑战。既然犯罪跨越了国界，执法也要跨越国界，虽然一国警察不可以跨境执法，但各国警察可以深入合作。也就是说，全球性的犯罪活动，必然要求各国警察机关之间通力合作，共同完成预防、打击犯罪，维护社会治安的重任。开展国际警务合作，必要的保障是重要的前提。在我国国际警务合作开展得如火如荼的今天，对其保障问题的研究具有重要的理论与现实意义。

一、法律保障

自从1984年9月6日中国成为国际刑警组织的正式会员，特别是最近几年来，在中国公安部的努力下，中、老、缅、泰开始湄公河联合巡逻执法，从安哥拉成功解救被迫卖淫的妇女回国等一批经典案例，充分表明中国国际警务合作取得了令人瞩目的成就。中国先后与约150个国家和地区的内政、警察部门以及20多个国际组织建立了业务交流合作关系。截至2011年7月，我国和外国共签署了33项双边引渡条约、47项双边刑事司法协助条约。中国还积极缔结和参加了《联合国禁毒公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等一大批打击跨国犯罪、国际犯罪的国际公约[1]，奠定了开展国际警务合作的基本法律保障。公安部“同59个国家的内政警察部门签署各类合作文件237份，牵头或参与国际组织、区域组织及相关会议机制81个。”[2]

从这些数字来看，我国国际警务合作确实有了长足的进步。但是，我们也应该清醒地认识到，同我国正式签署警务合作条约、刑事司法互助条约以及引渡条约等法律性文件的国家还不算多，而且与我国签订各类条约的国家主要是一些发展中国家，同欧美等发达国家签订的这类合作条约或者协定还远远不够。因此，我们应深化与欧美发达国家的警务执法合作。中国的贪官大多逃往这些发达国家，没有合作的法律框架，就会对反腐和追逃工作带来直接影响，使中外警务合作的效果大打折扣。国际条约的签订为深化国际警务和司法合作，更加富有成效地打击跨国犯罪和国际犯罪提供了法律保障。然而，一个不争的事实是，我国的国内法和国际法有时有些不相衔接的地方，甚至会有冲突。为了解决这个问题，1995年6月20日，外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、安全部、司法部联合发布《关于处理涉外案件若干问题的规定》，其中总则第三条明确规定：“当国内法或者我内部规定同我国所承担的国际条约义务发生冲突时，应当适用国际条约的有关规定（我国声明明确保留的除外）。”因此，为了更好地履行国际公约，我国应尽快对有些国内法进行修订。同时，“中国应当积极争取与我国犯罪人主要潜逃目的地国美国、加拿大等西方发达国家建立更紧密的警务执法合作关系,争取和尚未与我国签署引渡条约的西方国家签署引渡条约是警务合作中一个重点和难点。”[2]只有这样，才能与这些国家在调查取证、缉捕及遣返犯罪嫌疑人、追缴犯罪收益等警务合作方面有强大的法律保障，也只有这样才能使中外警务合作得以顺利开展。

二、队伍保障

任何工作目标的落实终究要落在“人”身上。21世纪最关键的是人才。如何培养出一支政治思想敏锐、法律素养全面、专业技术精通、外语水平优良的国际警务合作人才队伍成为提升国际警务合作能力的关键所在。

在我国，公安部国际合作局统筹全国公安机关的国际警务合作工作。为了更好地利用国际刑警组织的资源，提高国际警务合作的效率，1986年我国在广东设立了国际刑警组织中国国家中心局广东联络处，负责广东以及香港和澳门两个特别行政区的警察业务交流。1995年，国际刑警组织中国国家中心局上海联络处成立。2012年4月16日，国际刑警组织中国国家中心局北京联络办公室成立。这些联络处、联络办公室的成立，为中国开展国际警务交流奠定了良好的机构保障。

在省公安厅层面，黑龙江省公安厅建立了我国第一支省级国际警务合作总队，在与俄罗斯远东地区的警务合作方面取得了可喜的成绩。但是市、县级还没有建立相应的国际合作支队，在工作开展过程中只能协调其他部门，给工作开展带来了实际困难。如果能在口岸市、县组建对应的国际合作支队，将大大促进工作的开展。

除了黑龙江省公安厅外，内蒙古自治区公安厅在出入境管理局下设了国际合作支队。北京作为首都，有许多重要的国际会议以及国际赛事在这里举办，也迫切需要开展国际警务合作。近期，北京警方已经与近20个国家首都和城市的警察部门签订了合作协议，在情报信息交流、反恐处突、大型活动安保等领域开展广泛的合作和交流。[3]在云南，普洱市公安局率先设立了普洱市公安局国际警务合作处，负责全市公安外事和国际警务合作工作。但是，总体来看，省市公安部门，特别是边境地区的省市部门应该加快开展国际警务合作的步伐，构建全国公安机关国际警务合作的网状格局，大力推动双边执法合作，积极参与多边执法合作，为国内治安和国际安全作出更大的贡献。近年来，中国经济的迅猛发展吸引了大量外国商人来华经商，来华的旅游人数也逐年攀升，外籍人员遍布了祖国的大江南北，伴随而来，外国人在华犯罪情况也日益突出。“因此，在各省区以及外籍人员流入较多的城市设置国际警务执法合作机构非常有必要。各地的国际警务执法机构可以随时掌握境内外跨国犯罪与国际警务合作情报信息并彼此传递交流,从而构建一套完善的涉外警务合作执法联络机制。”[1]

三、机制保障

除了国际刑警组织的主渠道外，中国近年来不断强化机制建设，拓展国际警务合作的渠道，以期构建全方位的国际警务合作网络。

（一）强化警务联络官项目

警务联络官是开展国际警务合作的重要途径。在这一方面，美国堪称急先锋，依靠其庞大的警务联络体系，构建了覆盖全球的国际警务合作网络。我国于1998年首次向美国派驻禁毒官，成为我国警务联络官项目的肇始。之后，这支队伍逐渐壮大。“目前，我国已向23个国家、24个驻外使领馆派驻38名警务联络官。警务联络官在维护我国国家安全和社会稳定、打击跨国犯罪以及保护我国海外安全利益等方面发挥了重要作用。”[4]与美国相比，我国的警务联络官队伍规模还太小，需要继续壮大。警务联络官首先要有良好的外语水平，因为语言能力是开展工作的一个基本技能。警务联络官还要有丰富的公安业务知识，熟悉国家的总体外交战略，掌握复杂的国际国内形势和国际警务执法合作情况，具备较强的沟通协调能力。同时，警务联络官还要充分了解派驻国的刑事司法制度和警察体制，以便在交流中克服误解。为了更好地开展警务合作，合作国双方的警务联络官也需要加强联络，比如定期会晤，以便建立良好的互信，交流信息，增进友谊。

（二）巩固与发展中美执法合作联合联络小组

为了切实加强中美之间的执法合作，1998年5月，中美执法机构协调和沟通的主要机制——中美执法合作联合联络小组在美国首都华盛顿成立（China-US Joint Liaison Group on Law Enforcement Cooperation，简称 JLG）。中美执法合作联合联络小组成立后，在2000年6月19日，中美签署《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于刑事司法协助的协定》。该协定2001年3月8日开始生效，标志着中美在刑事司法协助和合作领域取得了全新的发展。

近年来，在中美执法合作联合联络小组和《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于刑事司法协助的协定》框架下，中美开展了富有成效的执法合作，在协调和促进两国执法方面发挥了重要作用。在相互协助调查取证、追缴犯罪收益、犯罪情报相互通报以及对逃犯的监控及缉捕方面取得了丰硕成果。比如2010年，公安部协调国内与国际两个战场，与美国警方联合摧毁了全球最大中文淫秽色情网站联盟——阳光娱乐联盟。阳光娱乐联盟传播淫秽色情信息案是中美两国执法机关在打击网络犯罪领域的第一次成功的联合执法行动，是中美开展国际警务合作的结晶，对预防和打击跨国网络犯罪具有极其重要的意义。[5]2012年6月，在中美合作执法小组和《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于刑事司法协助的协定》框架下，中国警方与美国移民海关执法局合作，成功破获了一起特大跨国走私武器弹药案，成为中美联合执法的又一成功案例。

（三）强化中外警方工作会晤机制

中外警方工作会晤机制是中国根据同外国签订的警务合作条约或者协定而进行的定期的会晤交流。这个机制对中外警方进行情报信息交流、通报犯罪案情、对犯罪热点问题进行协商沟通以及促进个案合作起到非常重要的作用。近年来，中国公安部以及公安部授权的省市公安机关同外国国家和地方警方进行了富有成效的工作会晤。如2010年3月16-18日，中法两国警方举行的第三次执法合作工作会议；2010年6月29日，中日警方举办的第六次工作会晤；2011年6月28日，中韩警方举行的第八次工作会晤。地方公安机关的工作会晤以黑龙江警方、云南警方、新疆警方等最为活跃。

中外警方的工作会晤，既要根据协议和协商使之制度化，又可根据犯罪形势的发展和双方工作的需要进行及时的临时性会晤，从而使国际警务合作的效果更加显著。

（四）深化中、日、韩“10+3”合作机制框架和上海合作组织框架下的警务合作

1997年东盟—中、日、韩“10+3”合作机制正式形成。中国政府于2002年11月率先倡议召开“10+3”打击跨国犯罪部长级会议，以切实加强中国同东盟诸国以及日、韩的警务合作。2007年6月，第27届东盟国家警察首长会议期间，中日韩三国警方建立国际合作负责人会晤机制，并举行首次会晤。三方通过此机制，就提高区域执法合作水平、加强在打击跨国犯罪领域的合作、加强人员培训合作等交换了意见。[6]

2001年6月，上海合作组织成立。它的首要使命是维护地区安全与稳定。经过各成员国不懈努力，近年来上海合作组织执法安全合作日益向务实化、专业化、纵深化发展。北京奥运会、上海世博会等大型活动的平安举行都得力于上海合作组织安保合作机制幕后的有效运转。十年来，上海合作组织执法安全合作的法律基础更加完备，大型活动安保合作成效显著，联合反恐演习形成机制。[7]“建立完善的区域警察执法一体化法律框架基础、建立区域警务执法组织协调机构和情报信息共享机构、组建专业和专门执法队伍等工作”[1]势必成为中国参与区域警务一体化进程的工作重点。

应该认识到，我国开展国际警务合作的机制还有待拓展，西方国家的合作机制非常值得我们借鉴。比如，2010年，法国和美国签署了一项警务合作协议，法国将允许美国移民海关执法署的警察赴法国巴黎戴高乐机场执勤，帮助机场工作人员筛查恐怖分子和“高危”乘客，协助打击人口走私以及伪造护照等工作。同样，根据协议，法国方面也可以派遣警务人员前往美国机场执行类似任务。此外，美国还与英国、荷兰以及西班牙等国签订了类似协议，美国移民海关执法局警察也将在伦敦、阿姆斯特丹以及马德里等其他7个国家的国际机场参与此类工作。[8]我国在开展国际警务合作的过程中，要不断开拓创新，而其中最为重要的是机制创新，以简化程序，降低开展国际警务合作的成本，切实增强开展国际警务合作的能力。

四、经费保障

国际警务合作是一个成本很高的工作，经费充足与否直接影响着工作的进程。因此，经费保障也是一个非常重要的问题。经费的支出主要涉及外警培训、警务装备援助以及办案经费等等。

近年来，我国多所公安院校承担了外警培训任务。如中国人民公安大学对尼泊尔、巴基斯坦等东南亚国家和非洲一些国家的警官进行了执法培训，取得了可喜的成绩。中国还投资7亿元在新疆建设了“外警培训中心”——中亚警务合作培训中心。此外，云南警官学院、新疆警官学院、中国刑警学院、山东警察学院等院校也进行了富有成效的外警培训。

本世纪以来，公安机关提高维稳处突的能力问题尤显重要，对警务装备提出了新的要求。在这样的背景下，2002年，中国公安部举办了第一届中国国际警用装备博览会。之后，每隔两年举办一次，到2012年已经举办了六次。此外，为了增强我国周边国家与我国开展国际警务合作的能力，我国公安部和新疆、云南等省公安厅多次向合作国警方提供警用物资援助。比如，2011年6月，中国公安部向缅甸内政部援赠警用物资；2012年5月，中国公安部援助蒙古国法律内务部警用物资。这些警务物资和装备的援助，一方面可以加强受援国打击犯罪的能力，同时也加深了中国和这些受援国之间的感情，提高了他们同我国开展国际警务合作的能力和积极性。

在具体执法合作层面，经费保障问题尤其重要。公安部装备财务局有包括国际警务合作经费在内的专项经费，但是在基层国际警务合作部门，国际警务合作经费往往没有充分的保障，地方公安机关在开展国际警务合作工作中的经费保障问题依然突出，需要中央与地方的协调与投入，为更好地开展国际警务合作提供良好的物质保障。

[1]王君祥.中国警务合作走向全球化[EB/OL].http://epaper.legald aily.com.cn/fzrb/content/20120618/Articel01010GN.htm.

[2]陈显君,周栋梁.我国公安机关大力推进国际执法合作[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1867/n2677/3376634.html.

[3]北京警方与世界近20个城市警察部门签订合作协议[EB/OL].http://www.criminallawbnu.cn/criminal/Info/showpage.asp?pkI D=27893.

[4]首次警务联络官工作座谈会在京召开[EB/OL].http://www.cpd.com.cn/n10216060/n10216144/c15232740/conten t.html.

[5]公安部与美国警方联合摧毁全球最大中文淫秽色情网站联盟[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1867/n2677/2921 137.html.

[6]《中日韩合作（1999—2012）》白皮书（全文）[EB/OL].http://ww w.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/tytj/zcwj/t930269.htm

[7]杨讴.团结合作维护安全——上海合作组织成员国安全会议秘书会议侧记[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1867/n2677/3280669.html.

[8]美国警察将在戴高乐机场执勤审查赴美乘客名单[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/world/2010-08/26/c_12486496.htm.