我国公务员招录中“应届生”与“工作经验”条款的合宪性分析——基于宪法平等权的维度

巴素默

（甘肃政法学院，甘肃 兰州730070）

近年来，如何优化公务员队伍，改革公务员招录制度，一直是社会热点问题。在公务员报考职位的选择上，除了专业的考虑，“应届生”和“工作经验”条款也是报考职位选择过程中重要的考虑因素，成为一种隐性的资质，对于相当一部分人来说，成为了报考公务员的障碍，侵犯了公民的政治权利。[1]《公务员法》第五条明确规定了公务员管理过程中应遵循平等原则，那么，这种公务员考试报名中的限制性条款是否符合宪法上的平等原则？这种对岗位的隐性资质要求是否能够为平等原则下的“合理差异”所包容抑或是歧视？这就是本文所要探讨的问题。

一、“应届生”与“工作经验”条款下的人群划分

相较于以往公务员招录过程中出现的年龄、性别、健康、学历、地域和城乡身份歧视而言，“应届生”和“工作经验”条款对于报考公务员人员的限制显得更为中性和合理，尤其是“工作经验”条款获得了更多的舆论支持，甚至被视为公务员招考制度改革的象征。[2]虽然国家公务员考试和北京、上海、湖北等地方公务员考试大大压缩了应届生的身份，但是，对应届生身份进行压缩的大多是省级机关的职位，大量基层公务员职位仍然面向应届毕业生，甚至主要是面向应届毕业生。[3]因此，这两个条款在目前的公务员招考中大量存在，并且是具有实质影响的限制性条款。

“应届生”与“工作经验”条款并非完全冲突，高校毕业生可以在毕业工作若干年后继续深造，如此，则工作经验和应届生身份可以两全。但是，处在这种中间地带的人毕竟是少数。“应届生”在就业的意义上已经成为了一种身份资质，将应届生与非应届生区分开来；而“工作经验”条款则是一种经历资质，从现实情况来看，经历又分为特定经历和非特定经历两种。“应届生”与“工作经验”条款将报考公务员的人员分为了四个群体：

有工作经验 无工作经验应届生非应届生I III II IV

根据以上群体划分可知，“应届生”与“工作经验”条款除了对I类群体没有限制之外，对其他三类群体都会产生一定的限制，尤其对是IV类的待业群体限制最大。但是，这种划分是否是必要的？即这四类人群之间是否存在着对于从事公务员而言不可忽略的差异？

首先，以“应届生”条款为区分标准，I和III之间在拥有同样工作经验的情况下，并不存在实质性差异，最多是学历层次的差别，而学历层次的差别并不足以对从事公务员的能力产生实质性影响，尤其是在当下中国高等教育逐步普及的现实环境下。而II与IV在同样没有工作经验的情况下，更谈不上有什么实质性差别。根据现存的“择业期”政策，高校毕业生在毕业后一般有两年的就业时间，在此期间报考公务员可以应届生身份对待。因此，在某种程度上II和IV之间是完全可以划等号的。

其次，以“工作经验”条款为区分标准，要判断I和II、III和IV之间是否存在必然差异则要复杂得多，关键是要判断“工作经验”对从事公务员工作到底有何影响。“工作经验”条款设置的初衷有三：1.在大学生供应充足的情况下，提高用人标准，选拔有基层工作经验的公务员进入中央和省级机关；[4]2.对某项专业性强的工作要求有特定的工作经历以便胜任工作；3.鼓励大学生面向基层就业，改善基层人才状况。[5]以2013年国家公务员考试职位表为例，招考中关于“工作经验”要求的表述，大体有以下三类：

特定经历（涉及专业知识）非特定经历（不涉及专业知识）N年以上本专业工作经历N年以上特定种类工作经历N年以上党政机关工作经历

对于专业性较强的工作而言，专业的工作经历确实能够对履行公职的效果产生实质性影响，或者说，在同等条件下要求报考者具有专业工作经验，是用人标准提高的表现。但是，对于要求与专业无关的机关或事业单位工作经历，是否对本职位的工作有实质影响则很难下定论。而且，基层工作岗位是否也需要要求有与专业无关的“基层工作经验”？如果“基层工作经验”条款设置的初衷是为了鼓励大学生到基层就业，那么，对于专业性不强的基层公务员岗位，则没有必要在报名阶段就设置“工作经验”条款。

因此，如果“工作经验”条款与工作专业无关，或者职位本身就是基层职位，那么，设置非特定经历“工作经验”条款的意义并不大，并不足以体现合理差异的区分；反过来说，如果职位本身并不要求专业性，设置不合适的特定经历要求则无法体现工作条款设置的初衷。

二、合理差异还是就业歧视

从宪法角度来说，公务员考试中的平等是一种典型的机会平等，在公务员招录过程中，宪法上的平等原则和平等权要求国家应当保障公民平等地获得参加公务员考试的机会。上述两个条款的出现使国家在公务员招考过程中对报考人员进行了差别对待，直接影响到报考人员的职位选择范围。“应届生”与“工作经验”条款必须接受合宪性与合法性的分析，这种差别对待必须有合理依据并且保持在合理限度内才能够获得存在的正当性。

如上所述，在公务员招录过程中区分应届毕业生和未就业的往届毕业生并无实质意义，至少是不必要的，因为两个群体之间的差异不足以对从事公务员工作产生实质性影响。因此，如果将“应届生”的身份作为公务员考试的准入资格而排除往届毕业生，就构成了对往届生的间接歧视，即“把被法律保护的特征群体处于与他人相比不利或特惠的地位而构成的歧视”。[6]而将“工作经验”作为公务员考试的准入资格，其合宪性虽然有诸多问题，如缺乏法律依据、不符合比例原则等，但并不能一概否定其正当性，关键在于这种“工作经验”的有无是否对所从事的工作具有实质性的影响，可分以下两种情况：

1.对专业性、实践性要求很高的岗位，具有一定年限的工作经验可被视为一种“必不可少”的资格，则此时“工作经验”条款的设置应无问题，但这种必要性的判断必须能够为大众所接受；2.对工作经验并无特殊要求、专业性不高的岗位，一般参加工作者能够在短时间内完成岗位任务，则该条款的设置即构成了对无工作经验人员的间接歧视。

需要指出的是，由于公务员岗位报考存在专业限制，已经对报考人员的专业相关性进行了第一次筛选，高度专业性的工作还可能存在取得相关职业资格证的条件。在专业筛选和职业资格的双重要求下，是否有必要将工作经验作为独立的考试准入资格，事实上与大多数工作本身专业性的关联已经大大降低。而如果仅仅希望以“工作经验”为要求达到择优录取的目的，则不应该将“工作经验”作为考试报名的条件而剥夺无工作经验人员报名考试的资格。

宪法平等权的实质在于国家平等地对待公民，即在同等条件下给予公民相同的待遇，在不同的条件下应当存在合理差异。然而，合理差异必须符合比例原则，一旦对差异的掌控背离比例原则，则会导致国家对公民的歧视。尤其是在就业过程中，这种间接歧视更加隐蔽，对于个人而言缺乏有效的救济途径，因而潜在的危害更大。试图通过设置“应届生”条款来保障应届毕业生的就业率显然不切实际，毕竟与庞大的应届毕业生数量相比，公务员的招录名额非常少；而试图通过设置“工作经验”条款来提高公务员的选拔标准和新公务员的专业、实践素质，反而会造成歧视。取消不必要的报名限制，扩大遴选范围并从中择优录取，才能真正实现公务员录用的“优中取优”。

三、结论：政策考虑与平等权实现

公务员招录政策逐渐强调充实基层力量，注重实践经验，避免高校毕业生对公务员“铁饭碗”的过度追求，实现社会人力资源的合理配置，因而，通过改变招录条件的设置进行调控理所当然。但是，这种调控手段必须有法可依并符合法律原则。公务员招录政策的落实具体化为招录条件的设置，这种设置不能侵犯公民的平等权，尤其是公民的政治权利。国家公务员招录中部分岗位只面向应届毕业生，这既无助于“择优录取”的实现，也形成了对往届毕业生的歧视。而以工作经验作为报考条件，必须仅限于对专业性和实践性要求较高的岗位，且必须接受社会的监督。对于一般岗位，工作经验可以作为同等条件下择优录用的标准，但并不能作为公务员报名的准入条件。

[1]王国文.论公务员报考资格的限制——从公务员考试不招应届毕业生说起[J].国家行政学院学报,2010(1).

[2]车辉.从基层遴选公务员的改革取向是合理的[N].工人日报,201 1-04-13.

[3]袁京.近七成公务员岗位仍面向应届生[N].北京日报,2010-03-0 8.

[4]李鹏.公务员招考：对应届生说不[N].北京科技报,2010-03-07.

[5]李源潮.给大学生村官的回信[J].中国大学生就业,2008(10).

[6]周伟.论禁止歧视[J].现代法学,2006(5).