“村改居”工作在哈密的实践与探索

孟秀玲

（中共哈密地委党校教务处 新疆 哈密 839000）

随着城市化进程的不断加快，城市扩张不可避免地触及到周边的近郊村，使许多以土地维持生计的农民失去了赖以生存的物质基础，成为无城市户口的城市居民，出现了有村级组织而无村民的“城中村”。新的变化和发展，使原有的村级和社区的管理遇到了许多新的挑战。对此，哈密市西河区街道办事处下辖“城中村”进行了有益探索。本文以此为例，以期为有序推进“村改居”工作提供借鉴。

一、“村改居”的内涵

“村改居”，就是城市化进程中将农民的农村户口转为居民户口（也就是所谓的‘农转非’），将“村民委员会”改为“社区居民委员会”。“村改居”的目的是在我国现行城乡二元体制下，加速近郊农村向城市融合，促进城乡一体化发展，推进城市化进程。

二、“村改居”工作的实践与探索

（一）主要做法及成效

1.妥善处置被征土地。城市化发展过程中，近郊村演变为“城中村”，至关重要的一个问题就是处置好被征用土地，切实保护好失地农民的利益。对此，哈密市西河区街道办所辖“城中村”，采取出买、置换、开发等三种方式处置被征或即将被征用的土地。所谓出买土地，就是由政府或开发建设单位与农户协商，按照市场价格直接买断农民宅基地和耕地的使用权，给予农民一次性现金补偿，这部分农民获得资金补偿后，自主解决自己的生计问题。所谓置换土地，就是农民通过出让自己宅基地和耕地的使用权，换得住宅楼房或商铺。所谓自主开发土地，就是在土地流转和出让土地的同时，利用相关政策，遵循城市整体规划，积极开发农户住宅小区、修建市场、开办加工厂等，农民以自主经营或入股的方式获取土地增值收益。如西菜园村投资230万元修建10000M2的综合旧货市场、1000M2的木材厂、扩建加工房6间，解决68名失地农民的生计问题，安置旧城改造村民109户，置换楼房109套，置换商铺63间。大营门村自行开发98亩土地用于农民住宅安置，以村民入股的方式成立营丰商贸有限公司，投资400多万元建成农副产品干果批发市场，为102户村民提供商铺126间，安置村民290人等。

2.改善村民居住环境，提高生活水平。居住城区化是“村改居”的一个显著特征。大营门村和东菜园村自行开发300亩土地用于农民住宅安置。同时，通过招商引资，共投资3380万元，完成和正在建设面积为29020m²的营丰锦绣苑小区住宅楼和东园住宅小区抗震安居工程，解决征地农民的住房问题。

3.解决失地农民和富余劳动力的就业问题。积极主动与各培训机构联系，对失地农民和富余劳动力进行技能培训、创业培训以及“企业订单式培训”，为其实现“就业非农化”搭建平台。

4.创新管理模式，强化服务理念。随着城市化发展，“城中村”的管理模式已趋向社区化管理。村干部的工作也由以前的引领农业生产为主逐步转变为服务、维稳、拆迁为主。对此，村干部们积极转变观念，调整工作思路，建立“七站一室”，初步形成了社区“一站式服务”的工作机制，为“村改居”工作的科学化、制度化、规范化推进奠定了坚实的基础。

（二）存在问题

1.思想认识不到位。部分村民对什么是“村改居”、为什么要进行“村改居”、“村改居”要达到什么目的并不完全清楚，甚至片面地认为“村改居”就是一个称呼的改变，就是将“村民”变为“居民”。

2.“村改居”工作缺乏相关政策法规的支持和保障。由于“村改居”工作涉及到基层组织变更的方方面面，是一个复杂的系统工程，单靠乡镇街道或村是不能够自行解决好的，它需要政府及相关部门的政策支持和行为规范。

3.一些事关全局和长远的问题亟待研究解决。

比如：如何合理处置村集体资产，实现“村改居”集体资产保值增值；如何让转变身份的农民享受城市居民的社会保障和惠民政策，确保他们的实际利益不因身份转变而受损；如何解决“村改居”中散居于其他社区的失地农民的管理归属和权益保护等等，这些重大问题都是需要在推进“村改居”工作中做好科学谋划的。

三、对“村改居”工作的几点思考

1.“村改居”工作要目的明确，稳妥推行。“村改居”的最终目的是解决失地农民生存和发展问题，推进城乡一体化发展。因此，工作中要以科学发展观为指导，维护好失地农民的切身利益，让农民变成真正意义上的市民，而不是“被城市化”。同时，要因地制宜，不搞“一刀切”、“跟风跑”，应视具体情况，“成熟一个、改造一个”，稳妥有序推进。

2.“村改居”工作要有政府的指导和政策支持。“村改居”是我国农村又一项重大变革，它涉及到城乡管理体制转换、集体资产改制、社区公益事业建设、村（居）民权益保护等一系列重要问题，政府及相关部门应及时制定“农转非”管理办法、农村集体土地和其他资产处置办法、失地农民就业培训、社会保障等管理办法。

3.稳步推进村集体资产改制工作。“村改居”后，如何确保集体资产保值增值，这不仅关系村级集体利益，而且关系到每一个村民的切身利益。对此，较为成功的经验是：将原村委会集体经济组织依法转制成为股份制企业（公司），认真做好清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、资产管理机构设立以及后续经营管理等工作。对村民反映强烈的股权界定问题，应由村民会议或村民代表会议依据有关法律法规确定股民资格。对不具备条件实行公司制的，可暂时组建社区股份合作经济组织，依法对村集体资产进行经营管理。原来是独立核算的、经济实力雄厚的村民小组，可成立股份合作经济组织，自主经营本组的集体资产或委托村股份合作经济组织代管，所得收益仍归原村民小组成员所有。

4.切实维护好失地农民的合理合法权益。妥善安置好城中村失地农民的生产生活，使他们安心融入城市。一方面做好失地农民的就业服务管理。将失地农民纳入城市就业服务管理体系中，有计划地组织职业技能培训，实行优惠政策，减免他们进行创业所需税费；积极发展社区经济，建立适应居民投资创业的平台，引导“村改居”居民积极创业。另一方面，解决好“村改居”居民的社会保障问题。坚持社保和医保优先原则，从出让集体土地所获收益中留取一定比例资金，建立“村改居”社会保障专项资金，建立集体统筹、个人存缴、财政补充相结合的社会保障筹资机制；对符合低保条件的“村改居”社区居民全部纳入城镇居民低保范围，同时对原农村“五保户”进行妥善安置，保障困难群众的基本生活。

5.不断加大对“村改居”社区建设的公共财政投入。以增加财政投入、缩减与消除公共设施和市政设施上的差距为“村改居”工作的重点，把“村改居”社区纳入城市社区管理，由政府承担起市政基础建设、治安管理、消防、环卫管理等社会事务。“村改居”后的社区居委会享受原城市社区居委会的待遇，市、区财政按一定的比例负担“村改居”社区居委会的所有经费。

6.积极探索“村改居”社区基层组织建设新模式。对整体改制为社区居民委员会的城中村，可将原村“两委”成员直接改任社区党支部委员或社区居民委员会成员，或直接改任改制时组建的股份制企业（公司）的董事会或监事会成员；对分散归并到居住地社区居民委员会的原村“两委”成员可直接改任改制时组建的股份制企业（公司）的董事会或监事会成员，也可经一定的组织程序，由相关社区居民委员会聘任为社会工作者。

[1]中华人民共和国村民委员会组织法（最新修订版）[Z].北京：法律出版社，2010.

[2]中华人民共和国城市居民委员会组织法[Z].北京：中国法制出版社，1998.