建设以喀什市为中心的城镇群的思考*①

马 丽 李 辉 康珊珊

(1，3中共喀什地委党校 新疆喀什844000；2喀什地区统计局 新疆喀什844000)

喀什市与疏附、疏勒两县紧连，实现一体化发展的条件十分优越。充分发挥喀什市地区中心城市的作用，尽可能放大其地区中心城市的辐射带动功能，特别是抓住喀什特殊经济开发区建设的有利机遇，建设以喀什市为中心的城镇群，对加快这一地区的发展，培育新的经济增长极，有着重要的现实意义。

一、建设大喀什的设想的由来

1999年初，喀什地区针对建立喀什市和疏勒、疏附两县经济协作区的问题召开会议并作出部署。“十五”时期，国家推出了西部大开发战略，自治区提出加快发展天山北坡经济带的新思路。喀什地区确定加快以喀什为中心、疏勒、疏附为两翼的“一市两县”区域经济增长极，带动全地区经济加快发展。“十一五”时期，喀什地区出台了《关于推进打造喀什在中亚南亚经济圈重心地位发展战略的意见》,明确提出坚持工业化和城市化并举，加快“一市两县”经济一体化进程，构建人口逾百万的大喀什市城市圈。

2010年,中央新疆工作座谈会提出，“在喀什设立经济开发区，实行特殊经济政策”，标志着喀什噶尔绿洲进入了跨越式发展和长治久安的历史新时期。中央决定在喀什设立特区，赋予特殊的发展使命和政策条件，力争将其建设成为中国向西开放的重要窗口、新疆跨越式发展新的经济增长点。根据这一部署，自治区“十二五”规划把喀什市作为重点发展的区域中心城市进行部署。喀什地区“十二五”规划提出：“充分发挥大喀什市（喀什市、疏勒县、疏附县一体化）先行示范和辐射带动作用，建成我区新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化、现代服务业的示范区，建成我区重要的经济增长极和战略高地。”

2012年，《喀什市城镇总体规划（2010～2030年）》进一步明确要以喀什城区为核心，以喀什经济开发区、疏勒城区和疏附城区为三大增长极，构筑“一核三极、一廊三带”的大喀什空间发展框架，逐步推进“大喀什”地区的一体化进程。随着这一战略的扎实推进，各县市在产业发展、区位优势、基础设施、文化教育、生态建设等方面联系将会更加紧密，互利共赢的发展空间将会更加广阔，一市两县同城化、集群化发展势在必行。

二、建设“大喀什”城镇群的必要性和可行性

1.一市两县经济关联密切。喀什市是喀什地区的行署城市，1952年正式设市，是新疆继迪化（现乌鲁木齐）之后最早设立的建制城市之一。作为喀什地区政治、经济、文化的中心，其经济辐射功能对疏附、疏勒两县的影响明显。疏附县位于喀什市西南15千米处，辖12乡1镇，4个场，165个村10个社区，1139个村民小组，是以维吾尔族为主，汉、柯尔克孜、塔吉克等13个民族组成的多民族聚居县。在新一轮对口援疆中，疏附县被中组部确定为五个对口援疆试点县之一。疏勒县位于喀什市南7千米处，辖3镇12乡7个农林牧场，主要有维吾尔、汉、回、哈萨克等13个民族。

喀什与疏附、疏勒都处在喀什噶尔绿洲、克孜勒苏河流域。一市两县呈三角形分布，城际距离小于一般大城市与其市辖区之间的距离，且交通通讯交通网络发达、要素流动便捷、活跃。近年来，这一市两县经济社会持续快速发展，在南疆三地州居领先地位。（见表1）

表1 ：以喀什市为中心的城镇群2011年部分经济指标

2.新疆统筹协调地区发展的重头戏。新时期新疆统筹协调地区发展，关键在于加快南疆三地州发展。由于历史和现实的原因，这三地州发展明显滞后。从人均生产总值指标来看，2011年全国为35083元，新疆为30087元。而这三地州中，喀什为10058元，克州为8664元，和田为6172元。地区经济差距过大，就会带来一系列严重的负面影响，容易加剧区域间经济摩擦和利益冲突，妨碍全区统一市场形成，不仅会影响发展滞后地区自我发展能力培育，而且必然阻碍全面建设小康社会的总体进程。促进喀什、疏附、疏勒集群式发展，建设“大喀什”城镇群，可以促使域内的资源、产业、技术、人才、资金、信息等经济因素优化配置，形成产业优势，实现规模效应、集聚效应、辐射效应和联动效应，可以有力带动喀什地区，乃至南疆三地州加快发展，对于促进新疆地区协调发展有着至关重要的现实意义。

3.建设“大喀什”城镇群的有利条件。（1）喀什经济开发区建设的有利机遇。2010年中央新疆工作座谈会提出，在喀什设立经济开发区，实行特殊经济政策，充分发挥其向西开发的区位优势，努力打造“外引内联、东联西出、西来东去”的对外开放合作平台。这说明喀什经济开发区已上升为国家战略，有先行先试的政策，同时还有财政、税收、进出口、金融、投资、土地、科技、扩大开放等八方面十项优惠政策。特别是2012年4月喀什综合保税区开工建设，规划面积3.56平方千米，有保税仓储、保税物流、展览展示、增值加工、监管服务和口岸操作等六个功能，是开放程度高、优惠政策多、功能齐全、手续简化的海关特殊监管区域。（2）新一轮对口援疆强力助推。在新一轮援疆工作中，对口支援喀什市的深圳市是我国最早成立的经济特区之一，也是办得最好、影响最大的一个特区。对口支援疏附、疏勒的分别是广东省的广州市和山东省东营市，都是沿海发达地区的经济强市。而疏附、疏勒两县都是对口援疆试点县，由援疆干部任县委书记，援助支持力度强劲，不仅带来了先进的发展理念、成功的特区发展经验，而且有资金、人才、项目、教育、技术等源源不断的输入，为城镇集群发展提供了强大的外部支撑。（3）前期建设基础扎实。自治区和喀什地区的“十二五”规划都对此作出了部署，一市两县的“十二五”规划也都针对建设“大喀什”提出了各自具体的操作办法。喀什市行政区域面积较小，人口密集程度甚至超过沿海地区。2004年前后，喀什地区曾三次调整了行政区划，把疏附县有五个乡划到喀什市这一市两县同城化发展的氛围已经形成，经济社会和各项事业协调、持续、快速发展的基础十分扎实。

4.建设“大喀什”城镇群面临的问题和挑战。一是与北疆相比较，经济社会发展明显滞后。疏附、疏勒两县都是国家扶贫开发重点县。2011年，一市两县生产总值173.25亿元，仅占全疆的2.6%。产业发展层次低，工业规模小，初级产品比重大，自我积累、自我发展的能力有限。市县之间产业空间组织割裂，区域分工处于分散状态，不能整合成统一的地域生产综合体，难以形成集群效应。缺少高技术人才及科研机构、领先学科等高等生产要素支撑，自主创新能力薄弱。二是中心城市喀什市的城市功能还不够完善，辐射带动功能不强，休闲、购物、商贸等基本功能与区域中心城市的要求还有很大差距。交通基础设施仍难以满足需要。一市两县之间路网结构不完善，尚未形成快速便捷的交通网。外运公路受到限制，交通通道的经济扩散效应难以发挥。同时，由于一市两县对口支援的省市不同，相互间的协调发展体制和机制还没有建立，集群内部空间发展管理缺位，容易导致重复建设。在口岸建设方面，质量和规模难与区域贸易中心的地位匹配。周边五个一类口岸中，四个陆路口岸都处于高海拔区，条件艰苦。2010年喀什口岸出入境货物仅占全疆的5.2%，口岸贸易规模偏小，国际化程度还处于较低水平。三是喀什地处我国西部边陲，目前周边国家政治环境不稳定，使其经济发展有很大不确定性和高风险性，影响双边经济贸易基础和环境。同时境内外“三股势力”渗透破坏活动长期存在，反恐维稳斗争仍然复杂尖锐。“大喀什”城镇群地处反分裂、反恐怖斗争最前沿，维稳工作点多、线长、面广，斗争形势复杂尖锐，维护社会稳定任务十分艰巨，直接或间接影响集群对外贸易发展，使得喀什区域性国际贸易中心的建设受到很大干扰和影响。

三、建设“大喀什”城镇群的着力点

1.解放思想、敢于担当。要进一步解放思想、敢于担当，义无反顾地承担起区域经济跨越式发展和长治久安的历史重任，依托喀什经济开发区快速崛起的独特优势，以“欧亚大陆国际之城、中国内陆开放之窗、和谐发展首善之区、历史人文魅力之都”为目标，大力度推进喀什市与疏附、疏勒县一体化、同城化发展，尽可能快地提高城镇群整体实力与竞争力，使其成为南疆三地州经济社会发展水平高、人民生活富裕、社会安定和谐、生态和人居环境优良的城镇群，成为新疆区域经济发展的重要增长极，成为我国向西开放的重要窗口和沿边开放的重要示范区。

2.着力优化喀什中心城市的功能。应当着力优化喀什市的引领示范和辐射带动功能，不断完善现代产业体系和自主创新和科技成果转化的体制机制，提高对外贸易、利用外资的规模和质量，积极构建通过喀什往返国内外的国际大通道，积极推进智能城市建设，全方位拓展就业渠道。应当以“现代绿洲田园都市”为基本理念，将喀什中心城区与周围乡村及周边城镇紧密组织成开放的空间系统，营造优美和谐的自然生态环境，提升城市的活力与宜居性。应当坚持产城融合，提升城市生产性服务和生活性服务，提升喀什中心城市的综合实力，加强城市对周边地区的辐射带动作用。在产业发展上，应当按照资源开发可持续、生态环境可持续的要求，大力发展低能耗、高产出的支柱产业。坚持“提升老城、拓展新城、统筹布局、协调发展”的原则，重在改善民生，着力发展旅游服务业，保护历史文化名城风貌，着力打造面向中亚、南亚的商贸、旅游中心城市。应本着根据“梯度分布、专业集聚、功能互补、协调均衡”的原则，形成“两片、两轴、三心、十板块”的总体布局结构。两大片区是喀什机场周边片区和喀什新城东侧片区。两轴是北部产业发展轴和南部产业互动轴。三心是北部保税物流核心、北部商贸及产业服务核心、新城东侧国际商务金融核心。十大功能板块包括：铁路保税区板块、机场北保税区板块、出口加工区板块、轻加工制造产业园区板块、战略性新能源产业园区板块、高科技产业园区板块、商贸及产业服务区板块、国际中央商务区板块、综合配套服务区板块、商贸研发功能区板块。在产业发展上坚持“三二联动、适度偏轻、双向辐射、高端特色”的思路，即以三、二产业为主，一手抓现代服务业的快速发展，一手抓先进制造业的做大做强，形成产业集约型、资源节约型、环境友好型的二、三产业互动发展格局。

3.加快推进疏附、疏勒两县融入步伐。疏附县在未来的发展中，以实施“大喀什”战略、建成“大喀什”新城为总要求，构建“一园四城”的发展战略格局，即实施旅游带县战略，打造阿凡提乐园；实施商贸活县战略，打造生态商贸城；实施工业兴县战略，打造现代工业城；实施教育优先战略，打造疏附学城；实施“一市两县”区域融合发展战略，打造田园绿洲疏附新城。疏勒在未来的发展中，以“三区两城”为目标，努力打造“大喀什”新型工业聚集区、面向中西亚的国际商贸物流集散区、现代农业示范区和现代化生态新城、塞外古丝路旅游文化名城。将疏勒县建成为喀什地区区域工业基地、高端商务居住中心和现代贸易物流中心。

加速喀什市与疏附、疏勒两县同城化、一体化发展，是建设大喀什城镇群的具体目标。

4.扎实推进与周边区域联动。喀什噶尔绿洲人口密集，除疏附、疏勒两县以外，以喀什市为中心100千米范围内，还分布着喀什地区的英吉沙、岳普湖、伽师和克州的阿图什、阿克陶、乌恰等市县。这两市七县总人口约250万人，生产总值282亿元（2011）。从长远看，随着大喀什城镇群做大做强，其辐射功能必然会不断优化，有条件形成覆盖范围更大的“1小时经济圈”。大喀什城镇群周边的6个市县，虽然目前经济发展滞后，都是国家扶贫开发重点县，但近年来加快发展的势头喜人，与大喀什互动、对接的步伐不断加快。各县依托喀什经济开发区的辐射效应，充分发挥比较优势，培育壮大主导产业，增强综合实力，形成多极增长、相互促进的格局。这对于打破地区分割，缩小县市、城乡之间的经济差异，要努力实现经济一体化极为有利。同时还会形成逐步与天山南坡经济带对接，并与天山北坡经济带呼应的态势。还可以借助援疆省市的强力助推，积极承接中东部的产业转移，不断提高大喀什城镇群的开放水平，成为面向中亚、西亚、南亚的地区性国际经济技术合作交流的中心。

四、培育大喀什城镇群的对策措施

1.高起点、高标准做好整体规划。建设大喀什城镇群，应当把一市两县作为一个整体进行规划，克服“条块分隔”，从远景规划、路径目标和合作重点等方面做好设计，深化县市之间合作共赢，形成统一的集群发展战略。以同城化、一体化发展的思路，有效整合一市两县的功能，包括资源整合、产业整合、功能整合、管理整合。因地制宜，优化区域资源配置，形成“一核三级、一廊三带”空间结构。一核是指喀什城区，三极是指特殊经济开发区、疏勒城区、疏附城区。一廊指城镇功能与产业发展走廊，三带则是北部生态缓冲带、中部生态休闲带、南部生态保育带。进一步放大特区政策辐射作用，积极服务周边县市，拓展合作领域、完善合作平台、丰富合作载体，主动对接南疆五地州产业升级，带动南疆地区经济持续快速发展。

2.坚持产业带动，提升综合竞争力。喀什市发展要坚持经济开发区与城市同步、统筹融合的原则，重点发展商贸物流、出口机电产品配套组装加工、农产品深加工、纺织、建材、冶金、进口资源加工、机械制造、旅游、文化、民族特色产品加工、生物技术、可再生能源、新能源、新材料等。特别要着力建设区域性商贸物流中心、金融贸易区和进出口商品物流仓储集散中心、进出口产品加工区。疏附、疏勒要合理确定各自主导产业，实行差异发展、错位发展，加强产业链各个环节在不同县市的有效协作，加快培育形成产业集群，提升产业综合竞争力。要大力扶持粮、棉、果、畜等优势产业，建立农产品加工园区和现代农业示范园；发展休闲、度假、体验、创意、观光等新型农业，建设标准现代农庄；打造新农村示范区，统筹城乡一体化发展。牢牢把握新一轮对口援疆的有力机遇，积极承接产业转移，着力提高自主创新能力，促进城镇群综合经济实力超常规发展。

3.进一步加强基础设施建设。合理规划与城镇集群发展目标、人口、产业相适应的交通线网总体布局和线路走向，把土地利用和交通规划综合起来，活跃城际交通，提高转接功能，实现运输管理和运输服务信息系统的对接，打造一市两县无障碍交通系统。进一步提升喀什航空港的功能，将其打造成为新疆南部地区重要的门户枢纽机场，对接中亚、南亚乃至欧洲等国际市场。规划实施南疆铁路电气化改造工程，扩能提速。尽快开工建设中吉乌铁路和中巴铁路，构建向西开放的国际物流大通道。实现能源、水电煤气等公共设施同城化。优先发展教育，促进科技创新，建设喀什大学。

4.切实加强生态环境保护和建设。依据新疆的生态功能区划，以保护人群身体健康、保护水资源、保护农田、保护荒漠植被、保护文物古迹与民俗风情为目标，以农牧业为基础，建设棉花及特色林果业基地，以民俗风情旅游为发展方向，坚持生态建设与治理并进，综合规划城镇群的生态布局，构筑可持续的城市生态安全格局，重点控制水源保护区、生态缓冲区等生态敏感区域。注重提高集约利用土地资源，节约能源消耗，发展循环经济和低碳经济，确保人与自然和谐发展。

5.扎实推进体制机制创新。一是完善合作机制，推进管理创新。做好顶层设计，定出路线图，排出时间表，确保合作取得成效。推动管理创新，拓展合作领域、完善合作平台、丰富合作载体，多角度、全方位、系统化地推进集群一体化建设。二是相机实施行政区划调整，实施喀什撤地建市、疏附、疏勒撤县建区。从体制上保证城镇群建设。三是统一制定城镇群产业发展、人口发展规划，按照宜居宜业的要求，提升中心城市的人口吸纳能力，加快城乡过渡带城镇体系及新型居住社区的规划建设。四是统一城镇群财税体制和公共产品供给制度，建立基于要素市场一体化的财税政策体系，社会公共产品的联合运营和收益分享机制等等。

[1]新疆工作文献选编（1949～2010年）[Z].北京：中央文献出版社，2010.

[2]张平.“十二五”规划战略研究[M].北京：人民出版社，2010.

[3]曾培炎.西部大开发决策回顾[M].北京：中共党史出版社，2010.

[4]课题组.新疆地区竞争力研究[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2005.

[5]司正家.新疆区域经济增长机制研究[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2005.