“十三五”应大力推进城镇群协调发展

[摘要]城镇群已成为我国城镇化发展的主体形态，政府需要推动城镇群协调发展。目前我国城镇群发展仍受到恶性竞争、基础设施同构、生态环境污染、区域协调发展机制尚不健全等多方面制约，亟需从规划、基础设施、产业、生态、体制机制等方面着力，推动城镇群协调发展。

[关键词]城镇群 协调发展 生态 产业

[作者简介]长子中（1975-），山西忻州人，国务院发展研究中心研究员，研究方向：三农问题、区域经济。

一、城镇群已成为我国城镇化发展的主体形态

城镇群作为集聚人口、资源等诸多要素最密集的区域，是我国区域发展的核心力量。截至目前，我国常住人口城镇化率已达到55%，城市人口7.3亿。到2020年，我国常住人口城镇化率将达到60%、户籍人口城镇化率达到45%，到时候将有8.5亿城市人口。在这一时期，城镇群将成为推进城镇化的主体形态和吸纳农业转移人口的主要载体。城镇群迅速崛起，意味着区域竞争基本单元发生深刻变化，将促使我国区域竞争由过去单域城市间的个体竞争，转向区域一体化背景下各城镇群间的多元或群体竞争。城镇群间协调、分工、合作，决定了区域经济格局，也决定了区域整体竞争力。目前，我国区域经济发展已经进人以统筹协调、缩小差距为特点的新发展阶段，特别是“一带一路”、京津冀协同发展及长江经济带三大战略推进实施，表明新时期区域发展必须更多、更好地发挥协同效应。未来10～20年将是我国工业化和城镇化最为重要的时期，此间我国将基本完成工业化、城镇化的历史重任，在这种状况下，创新区域发展政策，完善区域发展机制，推动城镇群协调发展，进而形成合理的产业分工体系和城镇职能体系，将为我国工业化、城镇化和区域经济一体化发展奠定重要基础。

二、推动城镇群协调发展的重要意义

（一）促进资源要素优化配置

推进城镇群协调发展，将减少市场分割和“行政区经济”对发展的阻碍，推进具有不同资源禀赋和技术专长的区域间合作和联动，降低发展的低效性、脆弱性，使得各类生产要素以更低成本在更大区域范围内流动，更充分地发挥各区域比较优势，并在一定程度上避免产业过度同构、产能过剩等不良后果，实现要素共享，带来更优配置，提升要素生产率，释放区域经济增长潜力。实质上，城镇群经济增长的驱动机制，正是通过不同城市间要素的流动来实现的，也就是说，地区间要素市场一体化是驱动城镇群经济增长的动力来源。

（二）提高城镇综合承载能力，发挥城镇辐射带动作用

推进城镇群协调发展，对于推进发展与资源环境承载能力不匹配的区域，按照优化开发区的政策进行结构调整，提升城镇辐射带动能力，具有重要作用。当前，随着区域工业化、城镇化深入推进，区域内衍生了大量区域公共问题，如流域治理、基础设施等，具有很强外溢性和辐射性，制约着城镇群综合承载能力提高和辐射带动作用的提升。只有通过跨行政区联合行动，才能有效解决这些复杂的公共问题。一些城市资源开发利用与生态保护矛盾日益突出，能源资源消耗持续增加，大气污染防治压力不断加大，现有发展模式难以支撑未来跨越式发展。特别是大气环境问题的区域性、复合性给现行环境管理模式带来巨大挑战。仅从行政区划的角度考虑单个城市大气污染防治的管理模式已难以适应时代发展，必须从系统整体角度出发，实施统一规划、统一监测、统一监督、统一评估、统一协调的区域大气联防联控工作机制，制定并实施区域大气污染防治对策。同时，城市间各类基础设施重复建设严重，协调城市间道路、交通、电力、燃气、给排水等基础设施，将降低重复建设率，提高资源配置效率，促进城镇间共建共享。

（三）优化区域发展格局，缩小区域差距、共同发展

瑞典经济学家缪尔达尔、美国经济学家赫希曼、法国经济学家弗朗索瓦.佩鲁等，指出了区域经济发展的非平衡性及市场在缩小区域经济差距方面作用的局限性。从制度安排上看，我国原有增长模式下，各地更注重自身“一亩三分地”发展，互相展开激烈竞争。在行为模式上，每个地区都是单独的利益主体，其所为很大程度上由本地利益所决定。在区域关系上，更多采取以竞争而非合作的策略。这样，在一段时期内，居于优势区位城市的虹吸效应更有利于吸引各类资源要素集聚，形成“贫者益贫、富者益富”的马太效应格局，也即“区域洼地”，拉大区域差距。这既表现在经济方面，也体现在教育、医疗、就业、社会保障等公共服务方面。推进城镇群协调发展，有利于在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲，从而实现缩小区域差距、共同发展的目的。

（四）壮大城镇群整体实力，形成支撑区域发展的增长极

从国际经济发展趋势看，城镇群已成为推动一个国家或地区发展的重要力量，是增强区域经济竞争力的有效方式。目前我国不少城镇群离散作用大于集聚作用，一些所谓协调的城镇群也是“貌合神离”，特别是不少省际内同一地理经济单元的城镇群都不能有效予以协调。推动城镇群协调发展，有利于统筹区域各地力量，形成合理的产业分工体系。同时着力改善生态环境，同步推进扶贫攻坚，将使更多农民通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放，并带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，有利于加快培育新的经济增长点，推进城镇群协调，也能实现更大范围的优势互补和互惠互利，范围越大，其实现规模经济和范围经济的可能性也越强，合作效应的辐射作用越大，最终实现区域内经济和社会的全面协调发展的步伐也越快。

三、当前城镇群协调发展存在的主要问题

（一）区域内恶性竞争

囿于现行体制，各个地方竞争主体，都是独立的经济单元，各城市间公共服务、居民福利和官员升迁等状况，都与本地经济状况密切相关。这样的制度环境下，一些地方竭力注重本地发展，以维护所辖区域利益为出发点。在城镇群内部，城市间过度竞争和恶性竞争，导致区域发展资源、要素和发展政策的分流和竞争呈白热化之势。这种竞争表现在政绩攀比、项目投资、人才引进、财税优惠、产业和园区发展等诸多方面。一些地方政府为政绩驱使，盲目争取项目投资，一窝蜂争取各项工程落地，导致区域内资源过度紧张和浪费，限制了区域内产业合理布局和形成。值得注意的是，当城镇群内的一个城市FDI吸引力变大，客观上会造成相邻城市的吸引机会和优势机率随之变小。在产业发展上，呈现产业结构雷同、重复建设、产能过剩现象，专业化分工程度明显不足。在市场环境上，地方保护主义现象较为严重，妨碍其他企业参与本地建设，这在一定程度上阻碍了区域竞争力的整体提升，客观上造成了区域经济环境破坏，也大大损害了区域内各城市间展开经济合作的基础。endprint

（二）基础设施建设重构

一些地方基础设施建设仍处于各自规划、分别建设、自成系统阶段。主要由公共财力投资的基础设施，普遍缺乏各个层次的有机协调和必要的衔接和配套，表现为城市断头路较多，网格化程度不高，道路等级不匹配，市政管线对接不畅等等。这既造成资源浪费，也难以形成区域整体竞争合力，造成地区间能量互相牵制、抵触和无端耗散，不能为要素集聚和产业发展创造良好条件。基础设施衔接不畅，既提高了要素流动成本，不利于要素在空间合理流动，也是一种发展上的自我“设限”。

（三）生态环境恶化

一些地方以GDP为大，侧重自我发展，在项目安排、产业设置、要素配置等方面无节制集聚，导致规模不经济，生态环境受到损害；基于环境污染的外溢性，生态问题被局部放大，呈现区域化态势，不但影响着周边城市的发展，对城市边缘区的耕地、湿地、绿地等重要生态资源和农业生产资源也造成严重侵蚀。在治理方面，严格的行政区划限制以及在边界之处责任的相互推托，给环境问题的解决造成掣肘，降低了问题解决效率。

（四）区域协调发展机制尚不健全

我国已经制定了一系列区域发展规划，特别是《国家新型城镇化规划（2014-2020）》、“十三五”规划，均提出要构建城镇群发展协调机制，但受中央与地方事权关系不合理、政府和市场关系尚未理顺、财税政策和法律法规不完善等因素制约，目前我国区域协同发展缺乏实质性举措，区域分割、恶性竞争、地方保护主义等现象依然存在，不利于要素资源合理自由流动和空间配置效率提升，不利于城镇群协调发展。

四、推进城镇群协调发展面临的重大障碍

伴随着区域合作发展阶段的变化，无论是初期偶然简单合作阶段还是中期竞争性合作阶段乃至最终形成共进共荣的协同发展阶段，都会遇到很多无法回避的困难，核心是两大障碍。

一是观念障碍。当前我国地方不少决策者及领导者并没有协调发展的意识，或者说没有积极主动的协调发展意识，即使认识到长期的共同利益的所在，但在就业、产值等一些经济指标支配下，一些地方政府还难以摆脱自身利益束缚，阻碍地区间商品和生产要素自由流通。同时，一些领域的坚冰表面上有所松动，但更为隐蔽的障碍依然较大，相互推诿、“明开暗闭”现象较多，尤其是一些具有较好市场前景和长期稳定收益的垄断领域，依然存在程度不同的进入壁垒，更多的是遵循上级政府指令，“被动式协调”，思想解放程度与协调发展、跨越发展的要求不完全适应。

二是体制障碍。尽管中央政府层面已要求推进城镇群协调发展，但一些地方政府在推动经济社会发展和协调行政区间关系时，往往主要从本区域需求出发，规划各自的城镇布局、产业布局，容易出现低水平重复建设，整合难度高。一些区域内行政地位或经济实力相当的城市间恶性竞争，存在行政隶属关系的城市间利益冲突，无行政隶属关系的城市间不规范竞争，导致各自为政的低水平重复建设和盲目竞争，进而导致区际分工弱化和产业结构趋同，反过来又引发新一轮更加激烈的竞争，造成大量资源浪费，整体经济效益下降。

五、“十三五”推进城镇群协调发展的着力点

区域竞争是区域合作的基础，没有区域竞争就不会有高水平的区域合作。推进城镇群协调发展，目的在于促进各地共同发展，为共同富裕创造条件，而不是同水平、同步调发展；协同也不是完全杜绝地区间竞争，而是使地区竞争更加规范、更加有效有序，差异化发展，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局，产生更多推动区域协同发展的正能量。

规划协调是城镇群协调的前提。促进城镇群协调发展，迫切需要解决的首要问题就是要制定和实施城镇群发展战略与规划，用统一的战略和规划去引导城镇群的发展。其内涵是遵循合理调整和优化区域产业和空间结构，落实各类政策分区发展指引和管治要求，根据资源禀赋，打破区域界限，统一规划布局，使区域内各类要素相互配合，达到一个比较理想的城镇群空间发展模式，以此带动和加强区域之间的资源整合力度和协调发展能力，并促进社会、经济与生态环境达到协调和谐发展。

基础设施协调是城镇群协调的基础。城镇群作为一个大网络，由节点（各级城市）、通道（交通、电力、电讯等设施）、要素流三大要素构成。城镇群网络中的通道就是基础设施，是城镇群各项功能的支撑系统，是各城市发展的重要物质基础，也是城镇群实现协调发展的必备物质前提，要及时统筹规划城镇群基础设施建设，要主动推动城镇群基础设施之间的共同规划和建设，促进城镇群共同发展。

产业协调是城镇群协调的核心。产业发展与城市演进高度耦合，城市载体与产业规模相适应，城市效益与产业效率相关联，城市间的协作与其产业分工相联系。或者换言之，区域经济发展是以经济增长为前提的，而区域经济增长是以各个产业部门的增长为基础的。在推动区域产业结构转换和产业布局优化方面，需要政府通过区域产业政策合作予以积极干预和引导。

生态协调是城镇群协调的底线。要遵循自然规律，坚持底线思维，明确城市增长边界和生态红线，划定污染物排放底线、土地资源底线、区域生态格局底线，水资源支撑底线等，根据资源环境承载力调节城市规模，依托山水地貌优化城市形态和功能，实行绿色规划、设计、施工标准，促进城镇群可持续发展。

利益共享是城镇群协调的关键。要尊重各方利益。创造利益增量，实现共赢，实现长赢，使各地在发挥比较优势的同时，从城镇群协调发展中获得更大更长远的实惠，产生更大的合作动力。

体制协调是城镇群协调的保障。经济增长的关键在于制度因素，有效率的制度安排能够促进经济增长和发展。在技术不变的条件下，通过制度创新同样可以大大促进区域经济发展。城镇群协调必须建立区域协调机构，为城镇群协调发展提供保障。

六、政策建议

（一）创新区域合作理念

推进城镇群协调发展需要区域内各级决策者和广大建设者共同努力，统一思想，明确目标。要树立“共赢”思维，营造浓厚的区域文化氛围。区域地方府际间合作的基础是相互的依赖和信任，进而形成共同遵守的合作秩序，使交易成本减低，交易效率提高。要完善区域相互信任机制，建立统一的信用管理体系。加大联合宣传和共同推介力度，形成重大决策事件和重大新闻发布事先沟通协调机制。进一步开展互学共建活动，扩大区域干部交流的渠道。要转变政府意识和职能，提高政府部门工作效率和协同水平。endprint

（二）加强组织创新

建立完善的自上而下与自下而上相结合的区域合作模式，发挥各级政府、社会组织和企业等多元主体的作用，吸纳和发挥民间社会区域协调的智慧和力量，调动各方积极性，构建多层次、多形式、多领域的区域合作网络。

建立促进城镇群协调发展的机构。要按照“平等、协商、互利、共赢”的原则，建立促进城镇群协调发展的机构，设置一定数量的专职人员，建立快速、便捷、准确的信息沟通与传输渠道，加强对话沟通、交流和协调，重点围绕城市发展战略、规划编制与实施、基础设施共建、环境保护、旅游等重大问题开展商讨研究，及时解决协调发展中遇到的困难和问题，细化目标任务，明确分管领导和各牵头单位责任。

成立专家咨询委员会，借助智库力量，聘请市（县）内、省内专家及国内专家等成立咨询委员会，负责协调发展有关问题的咨询，提出优化方案。构建联席会议协商协作机制，统筹各方资源和力量，解决协调发展中遇到的重大问题。

建立非政府组织联动协调机制。充分发挥专家、企业、居民、中介组织等主体在区域合作中的积极性、主动性和创造性，支持组建区域性行业协会、商会等社会团体联盟，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力，真正实现城市共治共管、共建共享。

（三）推进机制创新

强化区域规划编制。按照区域科学发展的要求，制定和实施城镇群发展战略与规划，用一个统一的战略和规划去引导城镇群的发展，提高区域一体化发展水平。

加强产业协调。要打破行政区划的局限，消除地区间的市场壁垒，促进生产要素在区域间自由流动和合理配置。按照充分发挥比较优势和各城市资源禀赋和发展基础，引导具有特色的产业有规律地转移和集聚，逐步实现从行政区经济向经济区经济的转变，形成竞争有序、错位发展的产业集群，提升区域产业竞争力。坚持以产业对接为重点，不断促进全方位对接。产业对接是推进城市圈和城镇组群建设的重中之重。要按照产业链的模式，合理引导城市之间建立产业联系，加快建立重点城市建设项目库，实施联合招商。以重点建设项目为支撑，整合区域内产业资源，加快产业链的延伸和产业集群的形成。

建立扶持机制。按照公共服务均等化原则，推进区域社会政策一体化，加大国家对欠发达地区的支持力度，明确扶持重点，加大扶持力度，推进区域间相对平衡发展，奠定区域一体化发展的基础。

建立利益共享机制。一是区域政绩评价机制的创新。探索建立可用于党政官员政绩评价的绿色GDP核算体系等区域政绩评价机制的创新。二是通过增值税体制的创新，探讨复合型财政转移支付体制的创新，建立以纵向为主，横向为辅的转移支付制度，有利于调整和优化城市结构的积极性，促进区域环境、资源补偿机制建立，区域污染治理和生态环境保护工作取得新的进展。三是通过区域利益分配机制的创新，建立突破行政区划限制的利益分配机制。四是建立生态和资源补偿机制。整合同一区域内各种生态补偿政策、资金和工程项目，避免因行政区划带来的矛盾，形成完善的、统一的生态补偿政策和机制体系。

积极构建区域环保协同治理机制。以实现绿色、循环、低碳、可持续发展为目的，按照全国主体功能区规划，加快探索建立区域生态环保合作机制，加大对重点生态功能区转移支付力度。鼓励城镇群内部跨界区域打破行政区限制，共同规划，共建共享污水处理设施和污泥处置设施，实现管网互联互通。进一步发挥市场在优化环境资源配置中的重要作用，研究建立碳排放权交易市场的可能性，推进排污权有偿使用和交易。试行环境污染第三方治理，对污染场地治理和区域环境整治等，以环境绩效合同方式引入第三方机构来承担治理任务。

（四）强化评估监督

建立监督、约束、仲裁机制。建议在区域一体化发展层面建立“区域合作协调仲裁专业委员会”，并制定区域发展争议仲裁条例。此外，建立评估制度，对阶段性目标进行评估和检查，当偏离规划目标太大时要及时调整，确保协调发展规划的科学性和可持续性。

（五）优化财政支出和政策调控

积极优化财政支出和政策调控，引导生产要素按高效原则实现自由流动和合理配置，为协调发展创造良好的政策环境。一方面，积极争取国家的资金支持，加大投入，重点推进产业建设、基础设施和公共服务体系。一方面，政策要全力支持城镇群协调建设，为城镇群建设创造良好的人才环境、就业环境、招商环境和融资环境。特别是要设立区域一体化发展与协调基金，用于跨区域合作重大攻关和引导资金，并建立区域间合理的利益协调和补偿机制，避免因行政区划带来的矛盾，形成完善、统一的生态补偿政策和机制体系。endprint