大伊宁领跑伊犁河谷科学跨越*①建设以伊宁市为中心的城镇群的思考

周钰 吕娅玲

(中共伊犁哈萨克自治州委党校 新疆 伊宁 835000)

伊犁河谷位于我国西北边陲，东西长360千米，南北最宽处275千米，面积5.64万平方千米，气候温和湿润，有“瀚海湿岛”、“塞外江南”之美誉。这里分布着伊犁哈萨克自治州直属的8县1市及生产建设兵团第四师共21个团场，“十一五”期间生产总值年均增长14%，进入了科学跨越的历史新时期。“十二五”时期，随着天山北坡经济带西延至伊犁河谷，并上升到国家战略，其中的伊宁——霍城——察布查尔经济区被规划为天山北坡西部经济强区、中心城市和向西开放的桥头堡。为此，应当以自治州首府伊宁市为中心，打破分散的县域经济格局，以市场为导向整合区域经济资源，科学规划并加快构筑包括伊宁（市、县）、霍城、察布查尔在内的大伊宁城镇群，为伊犁河谷新型城镇化的持续快速健康发展，实现跨越式发展和长治久安两大历史任务奠定坚实的基础。

一、建设大伊宁城镇群的现实意义

1.大伊宁城镇群覆盖范围。（1）伊宁市。伊宁市是伊犁哈萨克自治州的首府，1952年建市，是新疆继乌鲁木齐（迪化）设市后设立的建制城市，也是自治区《城镇体系规划2012～2030》布局三大地区“副中心”城市之一。伊宁市东连伊宁县，西接霍城县，南与察布查尔锡伯自治县隔河相望，是连接霍尔果斯口岸、都拉塔口岸、木扎尔特口岸的中心城市。伊宁市现辖八乡一镇二场、八个街道办事处以及伊宁市边境经济合作区。市内还有生产建设兵团第四师师部。伊宁市是祖国西部边陲塞外江南的一座花园城市，气候宜人，物产丰富，素有“花城”、“苹果城”之美誉。2010年被南方人物周刊评选为中国十座宜居中小城市之一，并先后荣获“中国优秀旅游城市”、“国家园林城市”、“国家级历史文化名城”称号。

（2）伊宁县。伊宁县位于伊犁河谷西部，东临尼勒克、精河县，南隔伊犁河与察布查尔县、巩留县隔河相望，西接伊宁市、霍城县，北靠库色木契克河与博乐、精河两县交界。全县辖2个镇、16个乡（包括1个民族乡）。县境内有：青年农场、多浪农场、兵团农四师七十团。

（3）察布查尔锡伯自治县。察布查尔县是以锡伯族为主体的多民族聚居的自治县，位于伊犁河谷西部，东以塔尔德沟为界与巩留县为邻，西与哈萨克斯坦国相接，南以察布查尔山、乌孙山和帖木里克山为分水岭与特克斯、昭苏两县毗连，北隔伊犁河与伊宁市、伊宁县、霍城县相望。全县辖2个镇、11个乡（包括1个民族乡）。境内有：良繁场、伊犁州奶牛场、伊犁州平原林场、山区林场、都拉塔口岸、六十七团、六十八团、六十九团。

（4）霍城县。霍城县位于伊犁河谷西北部，东与伊宁市、伊宁县相邻，南与察布查尔锡伯自治县相接，北与博乐市、温泉县相连，西以霍尔果斯河为界与哈萨克斯坦相望。全县总面积5466.25平方千米，总人口40.2万人，占伊犁河谷总人口的14.72%。全县辖5个镇、3个乡、2个民族乡。境内有：格干沟牧场、莫乎尔牧场、果子沟牧场、良种繁育中心、霍尔果斯口岸、煤炭局、六十一团场、六十二团场、六十三团场、六十四团场、六十六团场（中心团场）。

（5）霍尔果斯经济开发区。霍尔果斯口岸是国家一类陆路口岸，通关历史长、自然环境好、功能齐全、发展前景极为广阔。2010年，中央新疆工作座谈会，决定设立霍尔果斯经济开发区。2011年9月，国务院出台《关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》，明确了“新特区”的战略定位、总体要求、基本原则、区域范围、产业布局，并从十个方面提出了具体的扶持政策。霍尔果斯经济开发区面积约73平方公里（含新疆生产建设兵团），包括霍尔果斯口岸30平方公里左右（含中哈霍尔果斯国际边境合作中心13.16平方公里、伊宁市35平方公里左右、清水河配套产业园区8平方公里左右。目前城区面积21平方公里，有行政办公区、互市贸易区、货物仓储区、综合贸易区、生活居住区、进出口加工区、绿化区等。

2.建设大伊宁城镇群的必要性。大伊宁城镇群所覆盖的范围，是伊犁河谷人口密集、产业集中的地区，近年来经济社会发展势头良好（见表1）。

1市3县的土地总面积占伊犁河谷总面积的26.7%，人口占伊犁河谷总人口的55.88%，经济总量占伊犁河谷经济总量的61.43%。目前，伊犁河谷区域交通基础设施建设正在快速发展，精伊霍铁路的顺利通车并与哈萨克斯坦铁路实现接轨，以及西气东输二、三线的建设，使霍尔果斯口岸成为集公路、铁路、管道为一体的综合性口岸，通关过货能力大大增强，大伊宁地区向西开放的战略地位更加凸显，为伊犁河谷超常规发展提供了得天独厚的历史性机遇。同时也应当清醒地认识到，这里曾经是新疆环境优越、物产富庶的地区。然而受诸多因素影响，一度经济发展相对滞后，人均生产总值等经济发展指标明显偏低，经济结构不合理、基础设施水平不高、人才严重匮乏、产业加工层次低等问题比较突出。同时社会不稳定因素的影响仍然存在，分裂和反分裂斗争尖锐复杂，促进社会和谐、稳定发展的任务十分艰巨。新型城镇化是新形势下推动伊犁河谷科学跨越的强大引擎，着力打造以伊宁市为中心的城镇群，提升城镇的承载能力和核心竞争力，加快推进区域经济一体化进程，对于推动伊犁河谷跨越式发展和长治久安，有着十分重要的现实意义。

表1 ：大伊宁城镇群2011年部分经济指标

3.建设大伊宁城镇群的可行性。大伊宁城镇群中的霍城、伊宁、察布查尔锡3县县城和霍尔果斯经济开发区距伊宁市的距离分别为45、18、16和80千米，有条件形成以伊宁市为核心，在1小时车程为半径的范围内，打造一个具有明显聚集效应、规模经济和竞争优势的城镇群。

当前，伊犁河谷已经进入了大建设、大开放、大发展的历史新时期。2010年中央新疆工作座谈会后以来，中央政府出台了包括财政、税收等一系列优惠政策。新一轮对口援疆中，江苏省对口支援力度不断加大。经过长期的努力，伊犁河谷基础产业支撑力不断增强，支柱产业轮廓基本形成，产业发展后劲明显增强，已具备了支撑经济社会加快发展的物质基础。“十二五”期间，伊犁河谷作为全国煤炭煤化工基地、全国粮食后备基地的地位将进一步凸显。特别是中哈霍尔果斯国际边境合作中心，是全国唯一的跨国经济合作区，为我国向西开放提供了广阔的发展空间。这就为高起点、高水平建设大伊宁城镇群奠定了坚实的基础。

二、打造大伊宁城镇群的着力点

1.充分发挥伊宁市中心城市的辐射带动功能。伊宁市是一座历史文化底蕴深厚，民族风情浓郁，又不失现代气息的“花园城市”，是我国向西开放、同中亚各国发展经贸的重要桥头堡，在大伊宁城镇群中，伊宁市的核心地位不可替代。

目前，伊宁市有国家级、自治区级开发区面积近60平方公里，工业发展已经具备一定基础，城市建设的骨架已经形成，具有了公路、铁路、航空为一体的综合交通体系。同时，不断加大的社会公共服务基础设施建设力度，使城市功能不断完善，辐射功能不断增强。

从建设城镇群的角度出发，伊宁市的发展应当有更加开阔的视野。应当按照统筹城乡、布局合理、突出特色的要求，以市场主导、政府推动、政策保障为手段，在不断扩大城市及产业发展规模的同时，更加注重优化城镇功能，提升辐射带动能力，促进1市3县一体化、同城化协调发展。应当充分发挥空间近邻效应及经济圈集聚功能和扩散功能，形成以伊宁市、霍城县出口产品加工基地、霍城县农副产品加工基地、察布查尔县特色畜产品加工基地和煤电煤化工基地及伊宁县煤电开发基地和高载能产业基地为产业布局的产业集群。

2.进一步放大霍尔果斯经济开发区的政策效应。霍尔果斯经济开发区是我国向西开放的重要窗口，对发挥伊犁河谷对外开放的区位优势，加强与周边国家合作，推动形成我国全方位对外开放新格局，有着重要而深远的影响。建设霍尔果斯经济开发区，旨在通过实施特殊经济政策，吸引国内外资金、技术、人才，高起点承接产业转移，促进产业集聚发展，构建现代产业体系，加快推进新型工业化和城镇化步伐，充分发挥对当地经济社会发展的辐射带动作用，成为推动新疆跨越式发展新的经济增长点。

紧紧抓住这一得天独厚的历史机遇，对建设大伊宁城镇群有着标志性的意义。应当解放思想、开阔视野，放大霍尔果斯经济开发区的政策效应，与建设大伊宁城镇群融为一体。如按照《国务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》的部署，霍尔果斯经济开发区要“重点发展化工、农产品深加工、生物制药、可再生能源、新能源、新材料、建材、进口资源加工、机械制造、商贸物流、旅游、文化及高新技术等产业。”这一具体部署实际上为大伊宁城镇群的产业定位和优化升级指明了方向。应当按照这样的发展思路向更加广阔的空间延伸，与霍尔果斯经济开发区的产业优化升级对接，从而大幅度提升城镇群的综合经济实力，同时也为霍尔果斯经济开发区做大做强提供坚实的基础。

3.大力发展融合经济，提高开放型水平。大伊宁城镇群覆盖范围内还有生产建设兵团第四师的师部和大部分企业及团场，其中有8个是边境团场，是伊犁河谷发展与稳定的重要力量。生产建设兵团是执行屯垦戍边使命，担负生产队、战斗队、工作队任务，发挥开发、建设、稳定边疆和巩固边防作用，是一个特殊的农垦组织。长期以来，地方和兵团团结一致、共同奋斗、融合发展，取得了积极成效。同时由于体制不同，“条块分割”的问题也比较突出。为此，坚持不懈地发展兵地融合经济，形成稳疆兴疆、富民固边的强大合力，在推进新型城镇化进程中有着特别重要的意义。

建设大伊宁城镇群，必须进一步加强兵地合作、发展融合经济，正确处理好兵团与地方的关系，这是合作与融合的基础。兵团与地方都要牢固树立兵地“一盘棋”思想，积极探索兵地双方沟通协调合作长效机制，坚持优势互补、扬长避短、科学规划、合理布局产业发展和园区建设及重点项目，不断巩固和发展边疆同守、资源共享、优势互补、共同繁荣的良好局面。

三、扎实推进大伊宁城镇群建设的思考

1.培育产业集群，推进产业布局一体化。产业集聚可以以巨大的经济优势为城镇化提供支持，产业集群内部高效的专业分工体系，良好的创新氛围，企业间的合作交流，以及公共设施的共享，会增强地区的竞争力。地区竞争力的提高，又会加速劳动力、资本等生产要素的聚集，从而与城市化形成良好的互动。同时产业聚集为城市化扩展了空间，聚集大量企业的各类园区成为城镇新区。培育以伊宁市为中心的城镇集群，要重视产业支撑，优化产业结构，完善产业布局，增强吸纳就业的能力。集群内各县(市)在编制规划时要把区域发展作为重点，打破行政区划的限制，使本地的产业布局与所在城镇群的整体规划相吻合，从而形成城镇集群内产业分工与专业化配套体系，进一步优化区域产业布局与结构，降低生产和交易成本，取得集聚经济效应、联合行动效应和制度效应。

2.统筹规划、共建共享，推进基础设施建设一体化。积极开展以伊宁市为核心的一小时经济圈交通网规划和项目前期工作。建立高效便捷的城镇群大交通网，一市三县区域之间的交通联系要与城市主干道标准连接，同时做好相应的地下基础设施规划和控制。以伊宁市为中心的城镇集群要积极完善交通基础设施建设，构筑公路、铁路、航空等运输方式相结合、相配套的现代综合性交通运输网络体系，大力改善铁路、公路网密度不足，交通条件和便捷程度不高的弱势，提高畅通水平，加速实现同城效应。公路方面要全速打造以伊宁市为中心的、以国省道为主干线的“四横八纵三通道”的公路主骨架网；铁路方面加快建设霍尔果斯铁路口岸建设，积极推进伊宁——南疆铁路的各项前期工作，并努力推动争取早日纳入国家规划；航空方面加大民航旅客的吞吐量，争取开通伊宁、塔城、阿勒泰三市间互航、内地直航和中亚国际航线。为实现交通一体化，增强其对经济社会发展的支撑能力，建议统筹规划交通发展项目，制定中长期发展规划，重点突出、实效显著；制定优惠政策，加大扶持力度，促进人才、资金、技术在交通一体化建设项目的投入保障；将交通一体化建设项目融入以伊宁市为中心的城镇集群的总体发展规划中，并有领导协调机制、财政扶持机制、部门管理机制等方面的体制支持，以确保具体落实的有效推进。

进一步推进信息化基础设施建设，加快推进区域信息一体化。培育信息产业为新的经济增长点，加大对科技创新的投入力度和企业自主创新的支持力度，优化完善信息化发展环境，培育并形成信息产业集群。

3.加快建设共同市场，推动区域市场一体化。推进市场一体化，首先要统筹考虑以伊宁市为中心的城镇集群区域流通产业发展规划，明确各县域现代商贸物流的发展目标和重点，科学规划商业网点布局，形成区域商贸物流优势互补、错位配套发展的战略格局。营造集群范围内无差别化的政策环境，在土地政策、财政政策、货币政策、市场准入、人才流动、技术开发与创新、招商引资、信息共享方面，营造公平、公正的市场环境，以市场化力量推动城市经济圈的快速发展。

4.实施环境保护、污染防治和生态建设一体化。发展以伊宁市为中心的城镇集群，要高度认识环境保护的重要性，将环境保护放置更加重要的战略地位。要牢固树立大环境、大生态、大容量观念，以经济圈的概念统筹规划环境，制定环境规划，实现环境规划一体化、污染防治一体化、生态建设一体化，严格禁止未进入集群环境规划的各类项目开发与建设。大力实施污染防治一体化。突出做好水污染防治，加快伊犁河流域水污染治理，加强监管力度，强化水质保护措施，建立健全与供水相适应的水质监测和饮用水安全检测预警制度。加快城镇污水厂和配套管网建设，提高污水集中处理率。重点抓好工业水污染防治，集群内各类工业园区必须具备统一配套的污染治理设施，保证污染源达标排放。积极鼓励并制定相关优惠和激励政策扎实推进企业环保意识的增强及环保措施落实的有效性。加快实施一批重点环保项目，主要包括：流域综合治理工程、大气环境综合整治工程、污水和垃圾处理工程、生态环境保护和整治工程、农村环境保护工程及循环经济示范工程等。

5.建立和完善利益调整机制，调动合作各方的积极性。城镇集群化发展是一个区域资源整合、产业融合、利益调整的过程，因此必须建立起城镇群利益调整机制。既要兼顾集群内各县市之间、尤其是兵地之间经济利益的相对平衡，使各方在利益分配上的差距控制在适当的范围内，又要确保资源向高效率和高效益的区域配置，如招商引资、项目选址、地方生产总值统计和税收体现等，调动各方加强区域合作的积极性，从而实现区域经济发展的整体目标。

应当对有碍区域合作和城镇集群化发展的地方性政策法规进行清理，从招商引资、产业政策、税收、财政、信贷、计划、物流等方面，进一步完善促进区域横向经济联合的政策法规，推进经济发展环境建设一体化。对现行政府管理体制、行为方式、政绩考核方式进行改革和规范，把集群内各级政府追求其目标函数的行为纳入一体化轨道，依法约束政府自身利益的扩张和膨胀，实现政府约束机制的法治化。各县市应共同建立规范政府行政行为的机制，抑制自我封闭、自我膨胀和地方保护主义行为，弱化行政区划概念，强化经济区划概念，在更大程度上实现本地发展与所在城镇集群整体发展的耦合。

[1]刘卫东.中国西部开发重点区域规划前期研究[M].北京：商务印书馆，2003.

[2]王宏丽，构建伊宁城市经济圈，打造天山北坡西部中心城市[J].新疆广播电视大学学报，2011（04）.