建设以库尔勒市为中心的城镇群的思考*①

肖冀平 彭建文 雷 俊

（中共巴音郭楞蒙古自治州州委党校 新疆 库尔勒 841000)

库尔勒市位于天山南坡东段，塔里木盆地东北缘，是沟通南北疆重要的交通枢纽，因盛产库尔勒香梨而驰名中外，故被称为“梨城”。这里区位优越、资源富集、经济发达、市容秀美、社会和谐，是新疆新型城镇化建设的排头兵。库尔勒市是巴音郭楞蒙古自治州（以下简称“巴州”）的首府，境内驻有兵团第二师师部、塔里木石油勘探开发指挥部、南疆铁路临管处等多家中央、自治区所属业单位以及新近设立的铁门关市。长期以来，库尔勒坚持不懈地发展融合经济，不断密切兵地、油地、军地互动交流，实现资源共享、优势互补，县域经济实力强势增长。2012年全市实现生产总值581.3亿元，全社会固定资产投资277亿元，地方公共财政预算收入29.6亿元，社会消费品零售总额64.83亿元，城镇居民人均可支配收入和农牧民人均纯收入分别达到18100元、13356元。为充分发挥库尔勒的辐射带动功能，“十一五”时期，巴州推出了“库车——尉犁经济一体化”战略，取得了积极成效，成为天山南坡经济带的一大亮点。应进一步放大库尔勒市的示范引领和辐射带动功能，培育包括库尔勒和尉犁、焉耆、博湖1市3县的城镇群，大力度推进巴州新型城镇化进程。

一、培育大库尔勒城镇群的初步设想

1.大库尔勒镇群概况。从巴州新型城镇化建设的实际出发，多角度、全方位、大力度地推进区域经济一体化，旨在依托库尔勒强势发展的优势，释放和激发其周边地区的内在增长潜力和发展活力，提升区域的综合竞争力和可持续发展能力，使库尔勒、尉犁、焉耆、博湖1市3县按照优势互补、互利共赢的原则，合理配置资源，实现同城化、一体化发展。

尉犁县位于库尔勒市以南50千米处，7乡1镇，另有生产建设兵团第二师驻县团场及州直驻县单位7个，总人口11万人。尉犁又称“罗布淖尔”，源于“罗布泊”而得名，历史悠久，是古西域三十六国渠犁国所在地，旅游文化资源丰富，营盘古墓、兴地岩画、太阳墓遗址、孔雀河烽燧群、都拉里古城等丝路文化古迹遍布境内。尉犁县水土光热、动植物等地表资源富集。种植业以棉花、香梨为主，盛产甘草、罗布麻等。主要矿产资源有石油、天然气、蛭石、铁、铅锌等，其中蛭石储量1480万吨，占全国总储量的93%。近年来，随着库车——尉犁一体化战略的实施，尉犁县加快与库尔勒的交通联系、产业对接，呈现出经济保持稳步健康发展，城乡居民生活不断改善，各项社会事业协调推进的大好局面。

焉耆回族自治县位于库尔勒以北60千米处，辖四乡四镇三个国营农牧场，另有兵团企业、农牧团场、南疆铁路和塔里木河南石油勘探公司等驻焉单位17个，人口16.87万人。这里物华天宝，水土丰沃，自然资源十分丰富。农作物有小麦、玉米、水稻、蚕豆、油菜、啤酒花等。畜牧以马、羊、牛为主，“焉耆马”闻名全国。主要矿产资源有：石油、天然气、煤炭、水晶、云母、铜、红柱石、绿柱石、稀土等几十种，储量丰富，品位上乘。焉耆是古丝绸之路中道上的重镇，有着得天独厚的旅游资源，有一千五百年历史的七个星千佛洞、唐僧曾住过的日喀则古寺及四十里城博塔达沁古城等汉唐文化历史遗址十余处，吸引着中外游客。近年来，焉耆回族自治县加快推进新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化建设成效显著，形成了以酿酒葡萄和农副产品精深加工为主的自治区级特色产业园区，在优化经济结构、壮大优势产业上实现了新突破。

博湖县因著名的博斯腾湖而得名，是1971年设立的新建县，位于库尔勒市东北50千米处，辖5乡2镇，人口6.11万人。博斯腾湖古称“西海”，上连开都河，下接孔雀河，水域面积1646平方千米，拥有丰富的渔业、芦苇、食盐、蒲草等自然资源。博斯腾湖自然风光秀丽，湖内有全国最大的野生睡莲群、种类数量众多的候鸟，是适合人们观光旅游的好地方，并成功创建成国家4A级旅游景区，被喻为“巴州的母亲湖”。近年来，博湖县全面实施水陆并进和可持续发展两大战略，加快发展红色产业、特色养殖业、水产芦苇业、现代服务业、文化旅游业五大支柱产业，有力地推动着博湖县域经济又好又快发展。

2.培育大库尔勒镇集群的必要性和可行性。大库尔勒城镇群1市3县（即库尔勒市、尉犁县、焉耆县、博湖县）均为巴音郭楞蒙古自治州的所属，城际之间相距在60千米以内，随着交通设施快速升级，大多已连成一体，具备“一小时经济圈”的条件。库尔勒市作为自治州州府，在城镇群中的核心地位十分明显，1市3县基础条件较好，经济实力较强，城镇群经济总量达到相应规模，内在经济关联十分密切，经济互补性强，实行同城化、一体化发展不仅是库尔勒市拓展可持续发展空间，放大其经济辐射功能，示范带动周边城镇加快转型升级的迫切需要，同时也是尉犁、焉耆、博湖3县借力发力、激活后发优势，实现科学跨越的内在要求。（见表1）

表1 ：以库尔勒市为中心的城镇群2011年部分经济指标

3.培育大库尔勒城镇群的制约因素。一是目前四市县仍按行政区划进行布局发展，各自为政，没有形成四县市横向沟通协调机制，城镇集群发展缺乏规划的引导。二是产业同质性不够。库尔勒市石油及勘探产值占库尔勒全域工业产值70%以上，库尔勒工业经济过度依靠以石油和天然气采掘为支柱的产业，形成了非石油工业规模比较小的局面。焉耆、博湖、尉犁县主要以农副产品的初级加工开采为主，以农产品为原料的加工业总产值占轻工业总产值的96%，延长产业链进行深加工处于起步阶段，以核心科技创新为驱动力的内源型发展基础还比较薄弱，由于科技、人才、资本等要素不足，产业规模不大、结合不紧，城镇集群未能形成真正的上下游关联紧密的产业集群。三是城乡协调发展难统筹。县市间相向发展、城乡路网建设、重点城镇建设进展不快，城乡一体化的桥梁作用有待发挥。农村人口向城镇转移，基础设施建设和公共服务以城带乡仍然面临诸多体制性障碍。四是市场体系建设难统一。到目前为止，库尔勒、尉犁、焉耆、博湖四县市要素市场体系仍不完善，市场建设条块分割现象严重，没能形成上规模、有影响、运行规范的市场体系，影响各类要素的自由流动和市场化配置。五是各类社会资源难整合。教育、科技资源仍然没有建立四县市共享的平台和机制，公益性文化体育设施的统筹布局建设和综合利用也缺乏实质性进展，推进社保一体化面临众多困难和问题。解决这些难题，加快一体化进程，需要从体制机制上寻求突破。

三、培育大库尔勒城镇群的对策措施

1.规划引导，推动城镇集群健康有序发展。深入贯彻落实党的十八大和中央新疆工作座谈会精神，从巴州实际出发，高起点、高标准、高水平地编制好库尔勒市、尉犁县、焉耆县、博湖县区域经济一体化发展规划。应当与自治州十二五规划、区域规划、土地利用规划、主体功能区规划相衔接和协调，科学合理地确定城镇性质、规模、发展方向和空间布局，保护好地方特色。

2.加强政府协调作用，为集群建设提供组织保障。成立具有权威性和约束力的组织协调机构，研究解决城镇群发展中运用市场手段解决不了的重大问题，如能源、交通、运输、生态建设与环境保护项目的确定等。各城镇集群内部也要建立协调机构，包括各县市主要领导联席会、区域经济协调会和专业性合作小组等三个层次，分别承担起制定并实施各相关领域合作计划、协商解决有关具体问题等职能。

3.改革机制、体制，为城镇集群发展提供制度保障。（1）建立和完善利益调整机制，调动合作各方的积极性。城镇集群化发展是一个区域资源整合、产业融合、利益调整的过程，因此必须建立起城镇群利益调整机制。既要兼顾集群内各县市之间经济利益的相对平衡，使各方在利益分配上的差距控制在适当的范围内，又要确保资源向高效率和高效益的区域配置，调动各方加强区域合作的积极性，从而实现区域经济发展的整体目标。（2）改革地方行政管理制度，破除区域合作的体制障碍。在现行体制下，地方政府都有各自的政绩观、利益追求与偏好，因此必须对现行政府管理体制、行为方式、政绩考核方式进行改革和规范，依法约束政府自身利益的扩张和膨胀，实现政府约束机制的法治化。（3）改革户籍制度。应进一步放开落户条件，给予新迁入人口与城镇非农业人口同等待遇，解决他们的后顾之忧。（4）完善土地管理制度。应建立完善农民市民化过程中土地权利分享与退出机制，创新农村土地使用权流转制度；加大城市内部废弃、闲置土地的再开发利用，同时加快旧城改造，提高城市土地集约利用水平。（5）完善社会保障制度，建立城乡一体化的社会保障体系。

4.推动产城融合，形成产业支撑平台。（1）优化产业布局，统筹规划产业区域布局，明确重点发展的产业集群和产业集聚的区域。库尔勒市重点发展石油石化、棉纺化纤、农副产品加工及仓储、石油装备及制造业、高新技术产业及生物制药、矿产品精深加工六大产业；尉犁县重点发展矿产品精深加工及棉纺化纤产业；焉耆县重点发展农副产品加工、新型能源产业；博湖县围绕“博斯腾湖”大力发展旅游业。（2）加快园区建设，构筑聚集平台。按照“项目集中园区、产业集群发展、资源集约利用、功能集成建设”的思路，统筹抓好库尔勒市、尉犁县、焉耆县、博湖县园区建设。（3）强化城镇产业支撑。坚持城镇化与工业化“双轮驱动”，以提升城镇竞争力为核心，以增强经济带动和吸纳就业为重点，突出产业兴城，形成城内以第三产业为主、园区以第二产业为主、城市外围以城郊农业为主的产业发展格局，促进城镇产业与工业化相配套、与城镇化相协调、与居民需求相适应。大力发展面向消费的城镇服务业，提高商贸餐饮、连锁经营、文化休闲、医疗保健、家政服务、社区服务等生活性服务业的整体档次和水平。同时强化服务产业的发展重点。一是整合资源，大力发展旅游产业。以库尔勒城市旅游为中心，博湖、尉犁深入实施旅游精品发展战略，深度开发具有巴州地域特色和民族特点的旅游品牌，争创国家5A级旅游景区，扩大重点节事活动影响力，提升接待能力和服务水平，建成疆内外有较高知名度和影响力的旅游目的地。二是挖潜创新，大力发展文化产业。巴州地区历史人文底蕴深厚，有着丰富的民俗文化、考古文化和宗教文化遗存，要以产业化的思路培养力量、培植规模、培育市场，做大做强富有地方特色的文化产业。三是用活政策，大力发展金融业。支持成立镇村银行和信贷担保公司等区域性金融机构，开发区域性金融产品，规范鼓励民间融资，放活民间资本，助推地区金融产业和区域经济快速发展。（4）提升城镇综合承载能力。坚持基础先行，加快建设综合交通运输体系。库尔勒市依托乌库高速公路及其延长线建设，巩固和提升库尔勒市的南疆公路交通门户的地位；改善国道等高速公路路面状况，强化库尔勒对南疆地区的交通辐射功能。依托南疆铁路复线的建设，加强库尔勒、焉耆与疆内各地的联系；依托青新铁路的假设，加强库尔勒、尉犁与疆外的联系；积极推进客、货运铁路枢纽建设，巩固和提升库尔勒市新疆铁路枢纽地位。努力推进库尔勒市航空及铁路的区域辐射功能。以314国道沿线北部城镇、青新铁路沿线东部城镇和产业两个发展带，全力支持和推进州域内铁路建设步伐，巩固和提升巴州在全疆铁路“四纵四横”格局中的地位。以提高路网密度和通行能力为重点，加大资源路、旅游路、联乡通村油路建设力度。支持西气东输复线和城市供气管线建设，推进天然气进城、液化气下乡。

[1]朱厚伦.中国区域经济发展战略[M].北京:社会科学文献出版社，2004.

[2]陆大道.中国区域发展的理论与实践[M].北京：科学出版社，2008.

[3]库尔勒市统计局.库尔勒2012年统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2012.

[4]尉犁县档案史志局.尉犁县2009年鉴[Z].乌鲁木齐.新疆人民出版社，2009.