关于海洋灾害应急管理体系建设的思考

王 锋

（国家海洋局海洋预报减灾司 北京 100860）

我国是海洋大国，大陆海岸线北起鸭绿江口，南至北仑河口，长达1.8万km，面积在500 m2以上的海岛6 900余个 （不含海南岛本岛和台湾、香港、澳门所属海岛），管辖海域总面积约300万km2，包括渤海、黄海、东海和南海，跨越暖温带、亚热带和热带。优异的海洋资源环境为沿海经济社会和海洋经济的可持续发展奠定了良好的基础。“十一五”期间，我国海洋经济年均增长13.5%，持续高于同期国民经济增速。海洋经济已经成为拉动国民经济发展的有力引擎。

海洋在带来优越的自然环境和资源条件的同时，也使中国成为世界上受海洋灾害影响最为严重的国家之一。由风暴潮、灾害性海浪、海冰和赤潮等海洋灾害造成的经济损失仅次于内陆的地震、干旱与洪涝等灾害。近年来，随着防御海洋灾害能力的加强，人员伤亡呈明显下降趋势。但由于沿海人口的增加，沿海地区产业集聚水平的提高，以及海洋经济的快速发展，我国海洋灾害的经济损失反而呈急速增加的趋势。20世纪90年代以来，海洋灾害造成的经济损失年均超过100亿元，20年中海洋灾害的经济损失大约增长了30倍，远远高于沿海经济的增长速度［1－2］。

蓬勃发展的海洋经济与频繁的海洋灾害及日趋严重的灾情影响，对海洋灾害应急管理工作提出了更为严峻的挑战。本研究通过梳理海洋灾害应急管理的各项工作内容以及当前存在的问题，对海洋灾害应急管理体系的建设和完善，提出了一些思考和建议。

1 海洋灾害应急管理体系的构成

灾害应急管理是体现国家或地方政府灾害应对能力和管理水平，维护社会稳定，减少国家财产损失，保障人民群众生命财产安全的重要措施。为有效应对海洋灾害，最大限度地减少海洋灾害带来的损失，近年来我国不断加强海洋灾害应急管理工作，并在实践中取得了显著的成就。当前我国海洋主管部门构建的海洋灾害应急管理体系主要包括了应急预案制定、沿海警戒潮位核定、海洋灾害风险评估和区划、海洋灾害预警报发布、海洋灾情调查评估与报送等方面的工作内容。

1.1 应急预案

应急预案是指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。灾害应急预案是政府应对重大自然灾害整体的紧急行动方案，预案的制定和实施是规范灾害应急管理，提高灾害紧急响应能力的关键措施［3－4］。

在 《国家突发公共事件总体应急预案》的框架下，国家海洋局出台了 《风暴潮、海浪、海啸、海冰灾害应急预案》及 《赤潮灾害应急预案》等应急预案，初步形成了国家层面的海洋灾害应急管理体系。应急预案对海洋灾害的监测监视、预测预警、等级标准、响应程序、应急处置和调查评估等做出了明确的规定，明确了各相关部门和人员在各级应急响应中的责任、义务与协同运作机制等，形成了包含事前、事发、事中、事后等各环节的一整套工作运行机制。应急预案着重强调的是监测监视、预测预警和灾害信息发布机制的完善，对可能发生和可以预警的重大海洋灾害做到早发现、早报告、早预警、早处置［1，5］。

1.2 警戒潮位核定

沿海潮位高于某一设定潮位时，将对防潮堤坝、码头等建筑物安全构成威胁，防潮减灾工作须进入戒备状态。警戒潮位指防护区沿岸可能出现险情或潮灾，需进入戒备或救灾状态的潮位既定值，是防汛部门、海洋预报部门发布风暴潮预报、警报的重要技术指标，是各级政府海洋防灾减灾的基础数据和指挥决策的重要依据。

随着沿海经济社会的发展，很多地区的经济社会要素布局、堤防设施等级和海岸地形地貌已经发生了明显的改变；同时，海洋灾害发生的规律也出现了新的变化。原有的警戒潮位值逐渐出现不能满足现有的海洋防灾减灾需求的情况，需要组织重新核定，以确保沿海警戒可持续发展和保障人民生命财产安全。

1.3 海洋灾害风险评估和区划

我国沿海地区海洋灾害频发，沿海各地均不同程度上存在海洋灾害的潜在风险。同时，沿海经济快速发展，大量人口和产业向沿海聚集，而与之对应的是，我国在各类沿海区域经济发展规划的编制、沿海大型产业园区及沿海重大工程项目的审批和建设中普遍存在着对海洋灾害风险考虑和评估不足的问题。另外，由于缺乏对沿海各地海洋灾害风险的系统分析和评估，沿海地方政府在面临海洋灾害需要制定应对方案和确定人员撤离疏散规模时，尚存某种程度上的随意性，容易造成灾害应对成本的增加和行政资源的浪费。开展海洋灾害风险评估和区划工作，对于有效规避各类海洋灾害风险，科学安排沿海地区经济发展布局，制定海洋灾害应急管理措施，减轻海洋灾害影响，具有十分重要的意义。

国务院于2012年颁布实施的 《海洋观测预报管理条例》从防御和减轻海洋灾害角度，建立了划定海洋灾害重点防御区，开展海洋灾害风险评估的管理制度。因此，开展海洋灾害风险评估和区划工作也是贯彻和落实上述要求的重要基础性工作。

1.4 海洋灾害预警报

海洋灾害预警报是启动海洋灾害应急预案、部署灾害防御工作的基础，对于灾情影响预判、减轻海洋灾害损失和保障人民群众生命财产安全等具有十分重要的意义。

目前，海洋灾害预警报信息可通过广播、电视、传真、短信、彩信、网络和微博等多种手段进行及时发布，海洋灾害预警信息的覆盖面也不断延伸。通过建立和完善海洋灾害预警报信息发布平台，在沿海交通枢纽、公告活动场所等人口密集区和海洋灾害易发区建立海洋灾害预警报信息接收和播发设施，第一时间将最新灾害预警信息提供给社会大众，收到了显著的宣传效果。

1.5 海洋灾情调查评估与报送

灾害信息快速准确的获取和评估是灾害应急管理的有效保障，是实施有效灾害应对方案的基础［3］。国家海洋局的主要职责包括了 “发布海洋灾害和海平面公报，指导开展海洋自然灾害影响评估工作”。同时，国家减灾委要求按月报送海洋灾情，国务院应急办也要求按季度报送海洋灾情调查评估结果。

根据国家应对突发事件报告分析工作的要求和海洋局的职责，开展海洋灾情调查评估与报送，是海洋防灾减灾的一项基础性工作。及时、准确地对海洋灾情影响范围、损失程度等进行调查，对海洋灾情影响进行分析评估，报送灾情数据，对于管理部门及时掌握灾情信息，开展灾害应对管理决策、灾后安置援助等工作具有十分重要的意义。

2 海洋灾害应急管理工作现状及存在问题

我国海洋灾害应急管理工作通过多年的工作开展、经验积累，已经初步搭建了相对较为完善的业务体系，但同时也还存在着一些问题，亟须进一步改进和完善。

2.1 应急预案体系有待完善

目前，国家海洋局出台了的 《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》《赤潮灾害应急预案》等灾害应急预案，有效降低了突发海洋灾害对人民生命财产安全带来的影响和损失。全国主要沿海省份陆续在上述应急预案的基础上编制了省级海洋灾害应急预案，一些重要的沿海城市也相继在国家级应急预案及省级应急预案的基础上编制了市级应急预案，把海洋灾害应急管理工作落实到了具体的单位甚至具体的人身上［5］。

虽然国家及地方各级政府已经在海洋灾害应急预案方面做了大量的积极工作，但总体上应急预案体系仍有待进一步完善。目前，部分地方政府还尚未出台针对海洋灾害的应急预案，也缺乏相应的系统完善的海洋灾害应急管理办法，尚无法与国家级预案形成一整套的体系。同时，随着警戒潮位核定及海洋灾害风险评估和区划等工作的开展，以及新的灾情调查评估管理办法、技术方法的出台，也在响应标准、应急处置、调查评估等多个方面对海洋灾害应急预案的修订提出了新的要求。提升应急预案的科学性、可操作性，完善应急预案体系是加强海洋灾害应急管理亟待解决的一个问题。

2.2 警戒潮位核定工作亟须开展

由于全球气候变暖、沿海经济社会发展、海堤设防等级不断提高、海洋防灾减灾体系建设等因素，原有的部分潮位站警戒潮位已经不适应新的发展形势，亟须进行警戒潮位核定。

国家海洋局自2012年起开始组织沿海各省（自治区、直辖市）海洋部门开展警戒潮位核定工作，拟通过3年左右的时间完成全国沿海主要岸段的警戒潮位核定工作，确保每个沿海县至少具备一套警戒潮位值，为沿海风暴潮预警报发布提供基础数据。同时，2012年1月1日开始实施 《警戒潮位核定规范》新国标也为沿海警戒潮位的核定工作提供了技术依据。

2.2.1 预警报工作所需的潮位资料匮乏

截至2011年，国家海洋局在沿海的105个潮位站中只有44个核定了警戒潮位，其余61个均没有警戒潮位，无法进行预警。因此，只能利用水利部和交通运输部有警戒潮位的36个潮位站作为预警参考，但却难以获取他们的验潮资料，无法进行准确预警和结果检验，对海洋防灾减灾工作的有效开展带来极大的制约。

2.2.2 现有部分站点警戒潮位值缺乏科学性

当前沿海部分潮位站，其所使用的警戒潮位颁布时间早于潮位站建站时间，存在明显的不合理性，诸如沈家门潮位站建站时间为2002年，而其所使用的警戒潮位值是1998年颁布的。根据灾害应对期间获得的相关数据资料，警戒潮位值与实际情况严重不符，导致警报级别不合理，在实际工作中已失去决策意义。

2.2.3 缺少警戒潮位的合理性评价方法

随着警戒潮位核定工作的开展，新核定的警戒潮位值逐步公布实施，对于警戒潮位的合理性评价工作也需全面开展。目前，福建省已在2012年台风 “苏拉”影响过程中开展了新警戒潮位值的合理性评价工作尝试，但评价结论的主观性较强，科学性尚待提高，系统性的评价方法并未建立。

2.3 海洋灾害风险评估和区划工作亟须开展

沿海地区发展规划编制、产业布局和大型工程建设过程中缺少对海洋灾害风险考虑和评估，将严重制约沿海地区经济的发展，增加防御和减轻海洋灾害的难度，不利于人民群众生命财产安全［6］。全面开展海洋灾害风险评估和区划工作，划定海洋灾害重点防御区，针对沿海大型工程建设开展海洋灾害风险评估，将是今后海洋防灾减灾工作的重点之一。

目前，海洋灾害风险评估和区划工作已于2012年启动，相关试行技术标准和方法已编制完成，河北省、江苏省南通市、福建省连江县三级的区划试点工作也已开展。由于在海洋灾害风险评估和区划领域的工作刚刚起步，积累不足，试点工作开展期间遇到的技术问题有待深入探讨，总结试点经验，为下步全面开展海洋灾害风险评估和区划工作提供经验借鉴。

2.4 海洋灾害预警报评估检验工作亟须加强

海洋灾害预警报工作是实施灾害应对、应急响应的基础，预警报产品的准确性对于政府应急决策至关重要。因此，对预警报结果的评估检验工作也提出了很高的要求。

2012年汛期，由于台风预报路径、移速等方面的预报误差，在强台风 “海葵”灾害应急期间，国家海洋预报台发布了 “海葵”风暴潮红色预警。实际过程中，尽管风暴增水十分严重，杭州湾最大风暴增水超过300 cm，但由于浙江北部的沿海潮差大，最大风暴增水没有叠加在天文高潮位上，实际预警级别为橙色。此外，在台风 “启德”登陆广西防城港市时，广西海洋预报台预报最大风暴潮增水为100 cm，国家海洋预报台预报结果为120 cm，实际监测值为93 cm。对于不同的预报结果，地方政府对应制定的灾害防御方案会有很大区别，预报的准确度会直接决定防灾减灾的成本。

目前，对于预警报评估检验工作开展相对较少，仅限于预报机构自身内部的自我检验评估阶段。通过非利益相关第三方进行检验，建立完善的预警报结果评估检验机制是接下来亟须开展的工作之一。

女儿到监狱探望父亲。父亲对女儿道：莫担心工作，你去找XX，让他替你安排。女儿第二次来时，说工作解决了，还要结婚，买房。父亲又耳语一番。

2.5 灾情信息统计评估能力亟待提高

根据国家赋予海洋局的职责及相应的业务需求，国家海洋局开展了海洋灾情调查评估与报送的业务化工作，编制了 《海洋灾情调查评估和报送管理规定 （暂行）》和 《海洋灾害报表》，组织沿海各省海洋部门和局属有关单位按时统计报送海洋灾情，并在海洋灾害应急期间组织开展灾情现场调查工作，及时了解和统计海洋灾情信息，编写灾情调查评估报告，编制季度、半年度和年度全国海洋灾情分析报告。但是，总体的海洋灾情调查评估和报送业务体系仍有待进一步完善。

2.5.1 海洋灾情统计评估方法不够完善

目前的海洋灾情统计指标尚不够完善，现有统计方法仍以总体损失统计为主。以台风风暴潮灾害为例，大量的损失是由风、雨、洪水造成的，如何将海洋灾害损失从整体损失中进行有效的剥离还需要深入的分析研究。同时，海洋灾害的损失评估技术方法也尚未建立，尤其是灾中灾情评估主要还是靠政府部门的经验性判断，利用高新技手段进行灾情调查评估的水平还很低［3］。由于缺乏专业、权威的评估技术方法，海洋灾害过程结束后编制的评估报告更多的是统计、汇总的内容，缺乏定性、定量分析，没有形成全面的评估结果。

2.5.2 灾情报送渠道不够畅通

目前在开展海洋灾情调查时，存在灾情信息不够全面、报送不够及时的问题。由于缺乏专业的海洋灾情调查员队伍，当前的灾情信息多从当地 “三防”部门获得，统计信息也多以民政部门关注的受灾人口和房屋受损方面，针对海洋灾害重点影响的渔船、渔港、海堤和海水养殖等方面的统计信息不足，无法全面反应海洋灾情情况，及时准确报送海洋灾情信息。此外，海洋系统内部的信息报送渠道也有待进一步畅通，使得海洋灾情信息能及时地从地方上报到国家。

3 完善海洋灾害应急管理工作的建议

3.1 加强各级应急预案建设

海洋灾害应急管理工作中，应特别强调“属地管理”的原则。各级政府应加强海洋灾害应急预案建设，在国家级海洋灾害应急预案的宏观指导下，结合所在地区的灾害风险区划背景，分级分区制定区域灾害应急预案，尽快形成我国海洋灾害应急管理的预案体系，并以法定形式把各级政府的灾害应急预案加以确认，真正把灾害应急管理纳入规范化、制度化、法制化轨道。根据灾害的特点，针对不同的灾害级别及相应的应急启动标准，制定相配套的专项预案，使之与国家级预案相协调、互为补充，形成完善的、行之有效的预案体系。

加强对预案的动态管理，根据新标准、新技术方法陆续出台等灾害应急管理情势变化，适时修订完善应急预案，不断增强预案的针对性和实效性。同时，预案还应重在落实，要加强对预案的监督检查，经常性开展预案演练，促进各单位的协调和职责落实，提升预案对海洋灾害应对工作的实际指导作用。

3.2 着力推进警戒潮位核定工作

建议与水利、交通和气象部门开展合作，为沿海警戒潮位核定和海洋预警报工作的开展提供必要的潮位和气象基础资料；同时，加速推进全国海洋观测网的建设，为海洋预警报工作提供更为全面的数据保障。沿海各级政府都应对警戒潮位核定工作给予足够的重视，建议受台风影响较为严重的省市 （区）在地方防灾减灾工作中重点推进警戒潮位核定工作。抓紧制定警戒潮位的合理性评价方法，并在此基础上，开展警戒潮位合理性评价工作，提升海洋灾害预警报成果的准确性，进一步做好海洋灾害应急管理工作。

3.3 继续推进海洋灾害风险评估和区划工作

根据区划工作整体方案要求，到 “十二五”末期，沿海地区省级以上区划要全部完成，建立全国海洋灾害风险评估和区划业务化应用平台，初步形成全国海洋灾害风险评估和区划业务化能力。建议继续深入推进当前区划试点工作的开展，在总结上一阶段试点工作经验的基础上，选择具备一定的工作基础、各方面条件较为成熟的地区，指导地方深入开展试点工作，力求摸索出具有较普适性的区划工作方法。

探索建立规范的沿海大型工程海洋灾害风险评估机制，将海洋灾害风险评估作为规划制定和项目审查的强制内容，制定相应的工程海洋灾害风险评估技术标准，以求达到沿海工程有效防范各类海洋灾害风险的目的。

3.4 建立海洋预警报准确度评价机制

针对海洋灾害预警报评估检验，建议由非利益相关责任单位的专家组成专家评价组开展评价。在海洋灾害应急响应过程中，通过对海洋灾害过程的各级预报机构的预警报结果进行核对，即通过现场观测结果来衡量预警报结果的准确性，逐步建立起包括潮位、海浪等在内的海洋预警报质量检验评估体系。在预警报评估检验工作的基础上，建立海洋预警报准确度评价机制。

3.5 完善海洋灾情调查评估工作

建立完善海洋灾情统计指标，海洋灾情调查工作需由偏重灾害损失向综合收集自然过程、经济损失和后继影响等多个方面发展，调查技术手段需由单一的拍照摄像向卫星遥感、无人机应用、实地勘测方向发展；建立完善海洋灾害的损失评估技术方法，评估工作需由简单的数据汇总向定性定量分析上转变，并在此基础上形成灾情调查评估各类服务产品，研究海洋灾害损失的剥离方法及快速评估方法。

开展海洋灾情信息员队伍建设，健全灾情信息员队伍的管理与培训机制，力争实现灾情信息员在灾前能够及时传递灾情预警信息，灾中能够尽可能记录灾害实况，灾后能够完成灾情信息的采集和简单评估。建设基于互联网的海洋灾情信息上报系统，为灾情信息的快速汇总提供技术支撑，形成网络报送和传真报送相结合的灾情报送方式。

此外，在进一步建立完善海洋灾情调查评估体系的基础上，建议协调相关部门理顺灾情统计数据使用及灾害救助响应，逐步明确海洋部门在海洋灾害救助工作中的技术支撑地位，结合海洋灾害损失统计结果，完善对海洋灾害直接受灾群体的救助机制。

［1］齐平 .我国海洋灾害应急管理研究［J］.海洋环境科学，2006（4）：81－87.

［2］许富祥，邢闯 .中国近海海洋灾害现状与对策［J］.中国人口·资源与环境，2011（21）：294－298.

［3］李保俊，袁艺，邹铭，等 .中国自然灾害应急管理研究进展与对策［J］.自然灾害学报，2004（3）：18－23.

［4］黎健 .美国的灾害应急管理及其对我国相关工作的启示［J］.自然灾害学报，2006（8）：33－38.

［5］孙云潭，于会娟 .我国海洋灾害应急管理体系概述［J］.中国渔业经济，2010（1）：47－52.

［6］邹和平，牟林，董军兴，等 .构建我国海洋灾害风险评估管理机制初探［J］.海洋开发与管理，2011，28（3）：23－27.