加拿大海洋管理特征及对我国的启示

田毓振

（国家海洋局办公室 （财务司） 北京 100860）

2012年，笔者有幸受国家海洋局选派赴加拿大国际海洋学院学习，内容涉及海洋科技、海洋综合管理、海洋法律、海洋气象和预测、海洋生态、环境经济、海洋渔业和水产养殖、沟通与谈判技巧、新闻采访及媒体应对、海事安全、能源、海洋运输及工作管理方法技能等，并参观了贝德福德海洋研究所、安纳波利斯潮汐能电站、芬迪湾渔业、阿卡迪安海藻有限公司、哈利法克斯港口等，对当前世界主要海洋大国尤其是加拿大海洋管理情况有了一定的了解，现将学习心得体会整理如下，以飨读者。

1 加拿大海洋管理情况

加拿大是海洋大国，东临大西洋，西濒太平洋，北靠北冰洋达北极圈，是为数不多的几个与三大洋接壤的国家，拥有370 km2的专属经济区和长达24万km余的世界最长海岸线。加拿大海洋管理有以下3个鲜明特点。

1.1 以科学、完备、综合的海洋法律体系做支撑

加拿大在长期的海洋管理实践中，建立了较完备的海洋法律制度，并有专门的 《加拿大海洋法》。1996年12月18日，加拿大颁布了《加拿大海洋法》（自1997年1月31日起生效），是世界上第一个进行综合性海洋立法的国家。《加拿大海洋法》从加拿大长远利益的角度出发，把 《联合国海洋法公约》赋予的权利以国内立法的形式具体化，以最大限度享受公约带来的惠益，明确职责并统管一切［1］。

继 《加拿大海洋法》之后，2002年加拿大又发布了 《加拿大海洋战略》，该战略是仅次于《加拿大海洋法》的海洋综合管理纲领性文件，明确提出了海洋管理的政策导向。该战略提出，应在海洋综合管理中坚持以生态系统为基础的管理导向；重视现代科学知识和传统生态知识；坚持综合管理原则、可持续发展原则和风险预防原则；实现保护海洋生态环境、促进经济可持续发展、确保加拿大在国际海洋事务中的地位；加强政府各部门间、政府与产业界间以及政府和产业界及广大公众间的协调。

其他还有 《渔业法》 《沿海渔业保护法》《领海和渔区法》《200海里专属渔区法》《北冰洋管理法》《大陆架法》《海洋倾废法》《加拿大航海法》和 《防止油类污染法》等，涵盖了海洋资源管理及产业管理等各个方面［2］。

1.2 以统一、权威、协调、高效的管理体制做保障

加拿大法律明确规定，海洋渔业部是国家海洋事务管理的协调牵头部门，统一负责国家海洋管理工作。同时，加拿大还成立了专门的海洋事务委员会，委员会包括了与加拿大海洋管理有关的所有部门，海洋渔业部的领导担任委员会主席，其主要任务是协调与海洋有关的政策和规划。海岸警卫队是海洋渔业部的一个特别机构，是加拿大海上执法的主要力量。前身为加拿大巡防船队，成立于1867年，1962年成为海上安全监督机构，原属交通运输部管辖，1995年划归海洋渔业部管辖，其主要职责是保证加拿大水域的交通和环境的安全，除执行海洋渔业执法外，它也为其他政府部门及公益机构提供辅助性服务。有关涉海机构在履行与海洋有关的职能时，根据需要可以调动海岸警卫队力量［1］。

1.3 强调风险预防原则，注重生态环境监测与保护，坚持以生态为基础的海洋管理

加拿大构建了一个基于生态系统为基础的统一的海洋管理框架，强调风险预防原则，对生态环境的保护重点放在预防，坚持关口前移，而不是问题出现时的治理。在碧海蓝天、资源丰富的加拿大，政府和公民非常注重生态和环境保护。令我印象很深的是考察芬迪湾时亲眼看到渔民捕到产卵的母龙虾和7岁以下的龙虾捕上来也会再放生的情景。

加拿大海洋管理充分体现了综合管理 （integrated management）原则、基于生态系统的管理 （ecosystem-based management，EBM）原则、预防性原则等原则，尤其是基于生态系统的管理原则，是当前国际海洋管理战略思想的新发展。以生态为基础的海洋管理的理念在海洋生态环境保护特别是海洋保护区中得到了充分体现。加拿大海洋保护区的管理理念是增加海洋保护区建设的管理效率以及分散海洋保护区之间的生态连通性，以点连线、以线串面，从而实现对整个海洋生态系统结构与功能的保护。

2 学习体会及其对我国的启示与借鉴

结合学习内容和了解的一些情况，思考后有以下几点体会。

2.1 我国应制定出台综合性的 “海洋基本法”

21世纪是海洋的世纪，我国作为一个有着300万km2余主张管辖海域的海洋大国，目前在国家层面上，尚无一部像加拿大那样的综合性 《海洋基本法》，这对管理国家海洋事务，维护国家海洋权益十分不利，也与中国海洋大国的形象、建设海洋强国的目标不符。应出台一部 《海洋基本法》，作为 “提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护海洋权益，建设海洋强国”的纲领性大法。用法律手段统一和规范国家海洋管理，最大限度地维护 《联合国海洋法公约》赋予的权利，保障我国海洋的长远利益。

2.2 提高国民海洋意识、完善公众参与

世界各海洋大国均特别注重国家国民海洋意识的教育，加拿大在国家海洋战略中提出“提高公众的海洋意识”，以海洋监测为例，强调广泛参与的社区共同监测 （Community-based monitoring），也就是由市民、政府机构、工业界、学术界等社区组织合作监测跟踪，应对普遍关注环境问题的监测行动。美国将 “促进海洋的终生教育”作为美国21世纪国民海洋意识建设的重要政策，澳大利亚提出 “改进公众意识和对海洋的认知”。建议多渠道、全方位宣传海洋的重要性，普及海洋知识，向大众传播“海洋与每个人密切相关”的理念，进一步提高国民海洋意识。

海洋管理离不开公众主体的有效参与。保障利益相关者在决策中的公众参与是加拿大海洋战略的核心之一。建议在重大海洋开发活动决策过程中，畅通公众参与平台，有效表达公众利益诉求，让更多的利益相关者参与决策，同时通过多种宣传活动提高公众投身海洋生态文明建设的自觉性和积极性，努力形成关心、珍惜、保护海洋生态环境的良好氛围。

2.3 实施基于生态系统的区域海洋管理

基于生态系统的海洋管理作为当前国际海洋综合管理战略思维的新发展，强调以自然生态系统为管理单元，在一个更广泛的生物物理环境的范畴内考虑人类的活动、收益以及对整个生态系统的潜在影响。注重以生态系统定义管理的边界，而不是行政边界内考虑多重的人类活动。“区域”是具有共同利益和问题的地方的组合，强调区域合作；“海洋”则不仅仅指传统的海洋，是综合海洋、海岸带、河口、流域、渔业的大海洋生态系。“管理”除强调在既定的制度框架下如何利用人力和物力达到既定的目标外，还强调探究要达到的目标和制度安排的过程，并以此作为规划和决策制定的基础。重点应从以下几个方面实施基于生态系统的区域管理。

2.3.1 以生态系统为基础制定海洋功能区划并实施海洋生态红线制度

基于生态系统为基础制定海洋功能区划，基于尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念综合评价海洋资源开发利用的适宜性和海洋资源环境的承载能力，在科学评估海洋环境容量、生态安全、生态系统产品和服务及其价值能力的基础上，在重要海洋生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，特别是对河口、海岛、海湾和浅滩等进行海洋生态红线控制，从生态系统的角度客观评价海洋空间资源的供给能力，制订落实综合管控措施，对海洋空间内的经济活动进行优化布局，实现海洋资源可持续开发。

2.3.2 建立海洋生态补偿制度

应借鉴加拿大 “用海活动应保持有关栖息地的自然生产力，避免在计划开展活动的区域造成损失，否则采取强制性措施予以替代补偿”的有效经验，加快建立健全国家海洋生态补偿制度，运用综合性的环境经济手段规范、调节海洋开发利用活动，使海洋环境成本在开发利用活动中得到充分体现。特别是针对海上溢油、海洋工程、海洋保护区、全流域活动对海洋影响等重点问题，制定相关的标准和规范，开展生态损害补偿、赔偿和生态建设补偿的示范。

2.3.3 完善海洋生态风险预防预警机制

按照国际海洋生态保护的预防预警原则，建立健全海洋生态风险预警及应急响应机制。建立陆地海洋一体化的生态环境监测和预报体系，做好流域—河口—海域一体化监测和对接，构建大气、流域、海洋海岸带集成环境监测系统。建立区域潜在的环境风险评估、预警和信息共享机制，完善区域突发海洋环境事件应急处置体系，加强对潜在环境风险责任主体的监督管理，推动各项应急措施的落实。

2.3.4 加强海洋保护区建设

应广泛借鉴加拿大 “以点带线、以线带面”的成功经验，将海洋保护区作为保有重要海洋生态空间、提高海洋生态产品生产能力的重要抓手，实行海洋保护区建设和海洋生态整治、恢复责任制，大力推进各类海洋保护区选划建设，健全我国海洋保护区功能性保护网络，建立健全海洋保护区生态监测监视体系，健全完善保护区管理、考核、评估的标准规范，提升海洋保护区规范化建设管理水平，充分发挥海洋保护区在生物多样性保护方面的 “溢出效应”，有效保护海洋生态系统。

［1］刘振东 .加拿大海洋管理理论和实践的启示与借鉴［J］.海洋开发与管理，2008，25（3）：73－75.

［2］朱建庚.《加拿大海洋法》及其对中国的借鉴意义［J］.海洋信息，2010（4）.