关于海岛生态整治修复及保护项目的思考和建议

吴姗姗，刘智训

（1.国家海洋技术中心 天津 300112；2.辽宁省长海县海洋与渔业局 辽宁 116500）

我国历史上第一部海岛的专门法律——《中华人民共和国海岛保护法》 （以下简称 《海岛保护法》）自2010年3月施行以来，国家相继出台了一系列管理和支持海岛工作的配套制度。尤其是作为全面贯彻落实 《海岛保护法》的一大重要举措，国家海洋局组织实施了海岛生态整治修复及保护项目，出台了 《关于开展海域海岛海岸带整治修复保护工作的若干意见》，以及2011年度和2012年度编报海岛整治修复及保护项目的要求，编制了 《海岛生态整治修复技术指南》，实施了多项海岛生态整治修复及保护项目，取得了较好的生态、社会和政治效果。由于海岛管理工作起步晚，生态整治修复项目实施时间短，在项目的实施和管理工作中还面临一些亟须不断完善和提高的问题。本研究针对项目申报、实施过程中面临的问题进行探讨，希望对海岛生态整治修复及保护项目的管理和组织实施有所裨益。

1 海岛生态整治修复及保护的内涵

海岛生态整治修复及保护项目主要针对由于自然或人为原因而受到破坏的海岛，通过潜堤构筑、人工补砂和港湾疏浚等综合整治工程手段，对海岛进行配套基础设施建设和生态整治修复，实现生态环境的改善和海岛的综合保护［1］。海岛整治修复及保护的主要对象是岛体、海岸线、沙滩、植被、淡水和周边海域等，围绕海岛的生态修复、形态恢复、基础设施改善、科学示范、名胜古迹及自然景观维护等主要内容开展。

2 海岛生态整治修复及保护项目的支持重点

海岛作为我国沿海第二经济带，是壮大海洋经济、拓展发展空间的重要依托，也是保护海洋环境、维护生态平衡的重要平台，更是捍卫国家权益、保障国防安全的战略前沿。开展海岛生态整治修复及保护，是为了解决当前我国海岛保护与利用面临的海岛生态环境破坏严重、特殊海岛保护力度不足等突出问题，更好地发挥海岛的特殊作用。本研究认为海岛生态整治修复及保护项目的主要目的如下。

2.1 维护国家海洋权益和国防安全是海岛整治修复及保护的首要目的

根据 《联合国海洋法公约》，海岛尤其是领海基点海岛对于维护国家海洋权益意义重大。我国是 “海洋大国”，管辖海域范围是 “海洋大国”的重要标志之一。我国对外公布的领海基点全部在海岛上，这些海岛保护状况关系到我国主张拥有的海域空间，关系到我国的海洋权益。同时，很多海岛既是国防战略要地，也是建设强大海军的重要场所、保卫国防安全的重要屏障，海岛保护状况不仅关系到我国海防稳定和海防安全，更关系到我国 “海洋强国战略”的实施。我国亟须通过实施海岛生态整治修复及保护项目，整治修复领海基点海岛、潜在领海基点海岛、国防战略基地海岛，促进维护国家海洋权益和国防安全。

2.2 改善海岛人居环境和生产环境，提高民生保障能力是海岛生态整治修复及保护的主要目的

民生问题关系到国家和地区的稳定。近年来，民生问题逐渐受到国家的高度重视。海岛地区由于远离大陆，交通不便，岛屿分散、居住零乱、建设成本高、见效慢等原因，居民的生产、生活条件十分恶劣，有限的自然资源和公共资源又不能共享，导致海岛基础设施建设严重滞后，社会保障能力严重缺失，公共服务能力严重不足，抵御频发的自然灾害能力差，海岛人居和自然环境、生产环境明显落后于邻近的大陆地区。很多海岛尤其是边远海岛，垃圾自然堆放，废水随意流入临近海域，严重影响了海岛的环境质量；泄洪通道为自然沟渠，沿岸防波堤破损或缺失，海岛海岸线崩塌，遇到风暴潮、海浪等极端天气威胁沿岸居民的财产和生命安全。需要通过实施海岛生态整治修复及保护项目，改善海岛地区的环境，提高民生保障能力，鼓励海岛居民以岛为家，守岛为国，建岛光荣。

2.3 整治和恢复海岛自然景观和生态文化、研究海岛发展模式是海岛生态整治修复及保护的重要目的

很多海岛地区沙滩垃圾遍布，岛陆裸露，一些标志性海岛传统文化和非文化资源遍体鳞伤，有悖海岛应有的自然生态环境，需要进行整治修复，改善生活和文化环境。同时，鼓励以 “可持续发展”“低碳、环保、节能”理念，开展海岛发展模式研究、新能源和新材料在海岛的应用和推广，进而促进海岛生态环境的改善和保护。

基于海岛生态整治修复及保护项目的目的分析，项目的实施支持以下重点建议。

（1）考虑领海基点海岛和国防战略基地海岛的整治修复及保护。领海基点海岛是国家海洋权益的标志性象征。保护国家海洋权益是第一要务，国家利益高于一切，不能因领海基点海岛的自然风化灭失、开发利用损毁改变和人为破坏缺失，而左右和影响国家海洋权益的安全。

（2）考虑有居民海岛，尤其是边远海岛的整治修复及保护。海岛生态的整治修复及保护，事关海岛人居环境、经济发展、社会稳定和长治久安的民生大事。应当重点解决海岛地区最直接、最需要和最紧迫的民生问题，不断提高海岛可持续发展的综合能力，使这一功在当代、利在千秋的固边强岛和惠民工程造福更多的百姓，增强海岛人民安居乐业的荣誉感和使命感，这是海岛居民、海岛和海疆安全稳定的关键。重点安排海岛的自然生态环境整治修复及保护项目，维护好岸线、堤坝和沙滩等原生态的海岛资源的完整性，改善和提高海岛的水、电、交通和污水垃圾等功能性基础条件，最大限度地强化海岛及其资源的公共生态属性。

（3）考虑海岛自然景观和生态文化资源的整治修复及保护。海岛自然景观和生态文化资源具有共享性，开发利用这一公共资源的社会服务功能，使其承担起更多的社会责任，这是应考虑的新课题。通过整治修复及保护具有海岛特色的传统文化和非文化资源，使其成为全社会享用的海岛文化大餐，全面提升海岛的生态文化、人居环境和幸福指数。

3 海岛生态整治修复及保护项目申报管理

目前，海岛管理部门对项目申请工作进行了有效管理，组织专家对项目申报材料进行评审，并提出改建意见，对于提高项目质量起到了良好的作用。为了进一步规范项目申报，提出以下两点建议。

3.1 进一步明确规定项目实施方案编制深度

现行的 《关于启动实施2012年海岛生态修复示范工程与领海基点保护工作试点工作的通知》财建 〔2012〕113号中，规定了海岛生态整治修复及保护项目实施方案编写的大纲和主要内容，对于规范项目的实施方案编写起到了较好的指导和规范作用。但是，没有详细明确每一部分内容编写的深度。由于项目申报各单位对编写大纲理解的不同，编写的内容深度不一。为了全面、翔实、客观、可行地反映项目内容，不同项目之间又具有相对统一的标准，建议制订项目实施方案编制的技术要求，明确编制深度，特别是针对项目的主要内容与技术指标、图件部分应该详细说明。目前，已经组织实施了多个海岛生态整治修复项目，基本掌握了生态整治修复内容，能够进一步提出各内容和技术指标要求。

3.2 项目申报材料增加海岛所在县级政府的意见

当前，海岛生态整治修复及保护项目一般由县 （市）级海洋主管部门作为承担单位申报并组织实施。海岛生态整治修复及保护项目，很多是针对有居民海岛的整治修复。根据 《海岛保护法》的规定，有居民海岛由沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责分工管理。建议有居民海岛生态整治修复及保护项目申报材料，应当征求海岛所在县级政府或项目承担单位同级政府部门的意见，并由县 （市）级人民政府或项目承担单位同级政府部门出具申请方案文件申报，以便县级政府统筹管理辖区内的有居民海岛，统一安排政府各职能部门积极参与和支持海岛生态整治综合工作，也便于项目批复后县 （市）级海洋主管部门组织实施。

4 海岛生态整治修复及保护项目实施管理

海岛生态整治修复及保护项目批复后，如何进行实施过程中和实施后的验收和管理，尚未出台有关的规定，各地海岛生态整治修复及保护项目都是参照其他行业项目实施，正在探索经验。本部分针对项目实施管理提出5点建议。

4.1 建立和完善项目管理流程

海岛生态整治修复及保护项目由国家海洋局负责组织申报并同财政部进行会审后予以批复。方案编写、总支项目预算编制、项目实施的基本程序、施工图纸审查、施工过程的检查管理和技术监理、竣工验收管理等是项目实施工作的几大重要组成部分，也是影响项目执行质量的关键。管理部门应当逐渐完善管理制度，加大管理力度，对项目任务实施管理。

陆地上建设工程从申请立项到施工许可，再到工程实施和竣工验收，已经建立了比较完善的管理流程，明确了管理依据和审查要件。对于新兴的海岛生态整治修复及保护项目的任务实施管理，可考虑以下两种方式。

（1）项目实施方案批复的同时，财政部下拨了项目经费，后续的管理流程可参照现有陆地上建设工程的管理模式进行管理，如会商规划部门会审建设工程设计方案等，会商建设部门会审施工图纸、审查施工合同、备案安全措施、施工许可证等，会商监理单位和建设部门进行施工监理，会商建设、规划等部门联合进行工程预检查验收等。

（2）国家海洋局应当建立具有海岛特点的统一管理的流程，明确项目施工图纸、施工、监理和验收等规定，对项目进行全面管理；也可以对部分环节进行统一管理，其他环节与陆地有关管理部门合作。

4.2 明确项目勘察、设计、施工、监理单位的资质要求

项目勘察、设计、施工、监理单位的能力和水平，直接决定海岛生态整治修复及保护项目实施的质量。目前，陆地上的建设工程，在勘察、设计、施工、监理等方面对具体承担单位都有明确的资质和技术要求。但是，海岛生态整治修复及保护项目不同于陆地上的建设工程项目，涉及岛陆及周边海域两部分，施工作业极易受到天气、交通的制约，造成项目实施难度大、成本多、危险系数高等诸多不利制约因素，部分整治修复内容，如岛陆植被修复、沿岸防波堤建设、植被保护绿化等，都需要考虑耐海水、海风腐蚀和海洋性气候因素，项目实施的风险较大，不确定性较高。应当根据海岛生态整治修复及保护项目属性的特点，以工程量或投入经费为标准，明确提出勘察、设计、施工、监理单位的资质要求，确保项目的有效实施。

4.3 建立完善的项目档案材料

项目档案记录了项目立项、实施、竣工的全过程，而具有保存价值的文字、图纸、图表和声像等是项目档案管理最有效的载体，各种载体的文件材料也是对海岛整治修复及保护项目实施效果的最好见证和检验。对于海岛生态整治修复及保护项目，除了与一般建设工程相类似的档案资料外，项目实施前的海岛现状和项目实施后效果的数据和影像资料尤为重要。海岛生态整治修复是要通过各种人为修复手段改变海岛生态环境受到破损的状态，修复前后的海岛对比资料是说明生态修复效果的最好依据，也是检查、验收海岛生态整治修复项目的重要档案资料。因此，建立完整的项目档案资料，尤其是准确、客观地反映修复前后的数据和影像对比资料，是管理部门需要引起重视的重要环节，也是各项目实施单位需要做好的基础工作。

4.4 实施严格的质量管理和监督检查

海岛生态整治修复及保护项目的部分建设内容是否按照方案实施，在实施工程中难以准确把握。例如，采取补沙的方式整治修复沙滩，由于海水的流动性和潮汐的自然作用，实际补沙的数量很难检查；修复岛陆植被，可能由于极端天气和客观环境的影响，植被的适应性能要求高，造成成活率极低，实际修复的数量和质量难以核实。因此，除了遵循现有的管理规定外，还应当建立结合项目实际的质量管理和监督检查制度，组织管理部门和专家队伍实施跟踪管理和全过程的记录管理，规范项目承担单位按规定执行，确保国家财政资金落到实处，充分利用，使有限的资金发挥出最大的效益，产生最大的生态效益和社会效益。国家已经开展了 《海岛整治工程管理与绩效评价研究》，建议结合项目的特点，应尽快组织应用，为实施项目质量管理和监督检查提供技术支撑。

4.5 组建专家团队跟踪项目执行

海岛生态整治修复及保护项目刚刚实施不久，无论是管理还是施工技术，可能存在一些不尽完善的部分，国家和地方海洋管理部门应当组建专家团队，采取异地或本地相结合的办法不断跟踪项目执行过程，包括项目施工设计、项目施工、修复技术应用、项目质量管理和安全管理、项目验收及项目档案管理等，查找不足，完善和制定相应的管理制度和技术标准。国家编制了 《海岛生态修复整治技术指南》，专家团队应当跟踪技术指南的应用情况，掌握这些技术是否具有普遍性和实用性，是否有新材料和新技术能够应用，不断提高海岛生态整治修复技术指导的科学性和有效性，真正把海岛项目做成百年大计工程。

5 结束语

海岛生态整治修复及保护项目关系到我国海洋权益和国防安全、生态安全的维护，关系到海岛地区民生保障能力的提升，是我国海岛工作的重要组成部分。海岛生态整治修复及保护项目的组织实施是一个系统的工程，涉及陆岛结合、勘察设计建设、海岛海域管理等多个组成部分和技术层面，但如何更好地组织实施并有效地实现项目本身的作用，还需要建立一套完善的管理流程和技术体系。本研究针对项目申报和实施过程管理工作中的一些问题，提出了以上几点建议，还需要在实践中进一步探索和检验。

［1］许长新，张浩 .海岛整治工程管理与绩效评价研究［M］.北京：海洋出版社，2011：26.