略论城市社区管理体制及其误区

骆建建

（常州信息职业技术学院，江苏 常州 213164；苏州大学 博士后流动站，江苏 苏州 215006）

城市社区是指大多数人从事工商业及其他非农业劳动的社区，它是人类居住的基本形式之一，是一定区域内有特定生活方式并且具有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会共同体。健全的城市社区管理体制有助于实现城市社区逐步发展为独立化、市场化、居民自治、功能完善的社会基层组织，进而实现转变政府职能，使社区成为配合经济体制与城市管理体制改革的基本单元，以满足居民党建、社会保障、治安环保、文化教育、娱乐休息、生活服务等事务。

一 城市社区管理体制中的服务平台

为了实现社区管理和建设的主要内容，就必须建立相应的主体机构和工作办法。以江苏省常州市为例，在机构上提出了建立四级公共服务平台，即市行政服务中心、辖市（区）行政服务中心、镇（街道）社区公共服务中心村（居）社区便民服务中心；在工作办法上上出台了文明社区的考核标准。就四级公共服务平台而言：1.市行政服务中心部门窗口真正实现“既受又理”，全面推行“两集中、两到位”，即：部门行政审批职能向一个处室集中，部门行政审批处室向行政服务中心集中；部门行政审批项目进行政服务中心落实到位，部门对窗口工作人员授权到位，实施网上审批和网上监察。2.各辖市（区）行政服务中心除推行“两集中、两到位”外，结合各自实际，依托政府电子政务平台，逐步推行网上审批和网上监察，逐步实行联网等。凡属争创全国和谐社区建设示范市（区）的，还要在搞好本级行政服务中心建设的基础上，整合相关部门的资源，建立辖市（区）社区服务中心，主要内容应涵盖为民服务中心（含婚、生、幼、教、职、助、孤、抚、残、贫、难、老、病、丧等服务内容）、市民求助中心（及时建立服务信息数据库和服务求助热线，存储加盟公司、服务项目、服务人员和相关社区居民情况等信息，合理调度各项服务）、法律援助中心、文体健身活动中心、多功能培训中心等五大功能。强化人性化服务理念，不断满足广大群众日益增长的物质文化需求。镇（街道）社区公共服务中心。3.镇和街道社区公共服务中心建筑面积应分别不少于1000 平方米和2000 平方米，服务项目均在20 个以上。镇（街道）社区公共服务中心主要内容包括行政服务、医疗卫生服务、便民综合服务、教育培训活动、文体活动等五大功能。镇社区公共服务中心应包括规划建设、劳动保障、民政、司法、卫生计生、综治调解、外来人口管理、协税护税、供电供水、有线电视、连锁超市等内容。街道社区公共服务中心项目应包括劳动保障、民政残联、卫生计生、综治调解、党员服务、居家养老、家政中介等内容。4.村级社区便民服务中心（含村委会办公用房）建筑面积要达600 平方米，并力争做到“八个有”，即有行政事务受理站（即便民服务室，设立民警、计生、劳动保障、民政、司法、残联、综治调解等与老百姓密切相关的行政事务受理和服务项目）、有能容纳村民代表人数的多功能会议室、有文体活动室、有卫生服务站、有图书阅览室、有村务财务公开的宣传窗口、有方便群众生产、生活的连锁超市（含农村农资超市）、有农村合作组织（包括农业专业技术协会、慈善协会、文体协会或农民专业合作社等），以基本满足村民发展经济、办事议事、健身娱乐、求医求助、便民利民服务等需求。

二 城市社区管理体制中的服务平台

考核标准是社区管理体制中重要组成部分，常州市提出了三大类、三十八小类的指标体系。第一大类，物质文明建设：1.经费上，创建文明社区有正常的投入机制，创建经费有保障，并逐年有所增加，获得市文明社区荣誉的奖励经费落实。2.社区办公、活动、服务用房面积在300 平米以上，电话、电脑、电教等办公设备齐全，积极开展星级社区创建工作。3.社区内卫生、房管、供水、供电、供气等服务设施齐全、网络完善，服务规范，有社区服务中心。4.社区服务社会化、产业化程度较高，福利性项目在各类服务项目中达30%以上。服务水平优质高效，居民群众满意率达85%以上。5.社区内道路畅通、养护良好，无占道、乱设摊点现象，无违章搭建，居民楼道亮灯率达90%以上，建有综合执法队伍。6.社区内建筑外观整洁美观，主要区域有雕塑或建筑小品，形成良好的区域景观。7.户外广告及宣传品内容健康，无乱张贴、乱涂写现象，其中公益广告不少于10%。8.社区内公共绿化工作达标，绿化布局均衡合理，无占绿、侵绿、毁绿现象。9.群众性爱国卫生运动广泛开展，环卫设施完好齐全，卫生制度健全，灭蝇、灭鼠、灭蟑等工作达标。社区内禁止饲养家禽、畜，信鸽、宠物管理规范。10.辖区内单位“门前三包”落实，清扫保洁工作责任到人，厕所、化粪池、垃圾房定期消杀。11.环保措施落实，“三废”（废水、废气、废渣）和噪声危害基本清除，污染源处理率达100%。第二大类，政治文明建设：12.社区依法实行民主选举，做到公开、公平、公正，社区居民代表大会、社区居民小组等自治组织健全。13.社区内各项规章制度健全，有《社区居民代表会议议事制度》、《居民自治章程》和《居民公约》等。14.社区党、工、团、妇等社区基层组织机构健全，能切实发挥各自作用。15.积极开展法制宣传和法制教育，为居民提供法律咨询和法律服务，居民的法制意识和安全防范能力普遍增强。16.落实“一社区一警”制度，设置社区警备室，社区有治保主任，治安管理和防范措施落实。17.建立责任区民警为龙头，保安联防人员、群众义务治安员及人民调解员为依托的人民调解及群防群治体系。18.社区户籍管理制度健全，流动人口、暂住人口和私房出租等管理措施落实，出租屋登记备案率达95%，外来暂住人员办证率达95%以上。19.预防犯罪工作扎实有效，民事纠纷调解成功率达90%，无民转刑案件和非正常死亡。20.社区内社会秩序稳定，群众安居乐业，无重大刑事案件、火灾事故和重大群体案件，居民群众对社区治安环境满意率达90%以上。21.落实帮教失足青少年“社会一条龙”工作，刑释解教人员安置帮教工作措施落实，安置率达85%以上。22.积极做好邪教人员的转化工作，能有效防止邪教顽固分子聚集滋事和捣乱破坏活动。第三大类，精神文明建设：23.有科学合理的文明创建规划，目标管理责任制落实，责任到人，台帐统一纳入社区文书档案。24.积极开展“科教、文体、法律、卫生”四进社区活动，成绩突出，效果明显。25.社区内主要街道路段和居民活动场所建有宣传栏、阅报栏、板报画廊。26.社区有（新）市民学校，教育活动经常，教学制度完善，教育管理规范。27.经常开展“市民文明行为规范”教育，积极组织“文明楼院”“五好家庭”“文明市民”等评选活动。28.有一支专兼职社区教育骨干队伍，重点对离退休、下岗失业、外来人员及未成年人教育。29.有文化体育活动场所，辖区内单位具备为社区服务条件的文体活动的场所开放率达70%以上。30.有各类群众性业余文化体育团体，经常开展活动，社区每年较大规模的文体科普活动不少于4 次。31.积极组织家庭文化、广场文化等活动，吸引专业文化团体参与社区文化建设，并形成各具特色的社区文化。32.社区内文化市场管理规范，舞厅、网吧、电子游戏室等文化娱乐场所管理有序。33.积极做好社区内计划生育宣传工作，计划生育知晓率、参与率达90%以上，计划生育率达100%。34.社会保障体系健全，社会福利事业不断发展，再就业安置率达85%以上。35.成立社区志愿者服务队伍，有社区志愿者服务站或青年志愿者服务站，做到活动经常化、服务多样化、管理规范化。36.为鳏寡孤老人、残疾人、军烈属服务措施落实，下岗失业人员、特困居民的日常生活和失学子女上学困难得到较好解决。37.妇女、儿童和老年人的合法权益得到有效保护，无影响重大的侵权行为发生。38.有驻区单位参加的共建组织，共建工作扎实有效，驻区机关、学校、部队、社会团体、企事业单位的参创率达60%以上。

三 城市社区管理体制中的误区

上述管理体制尽管看似逻辑严整，但却陷入了两个非常重要的误区：第一个误区是混淆了社区管理中街道办事处与居民委员会在社区管理中的角色分工；第二个误区是混淆了政府和市场力量在社区管理中的角色分工。就第一个误区来说，传统的理论和实践一直认为，社区管理的主体是街道办事处和居民委员会。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。街道办事处的性质就是市辖区政府、不设区的市政府的派出机关。其权力是由区、市政府授予的，街道必须向区、市政府负责。其职责一是加强城市居民工作；二是密切政府与居民的联系。但随着社会的发展，在过去十多年中，街道已从法律规定的单一民政型的派出机构变成了综合性、社会性、几乎涵盖了一级政府的所有行政管理职能的管理层次，它的职责包括了居民、民政、司法、治安、交通、防火安全、市容、卫生、绿化、环保、人防、计划生育、劳动管理、文教、集体经济、第三产业、市场管理、社区服务等区域性、社会性和综合性的工作。上述社区建设和管理的主要考核对象也主要是针对区县及其下属的各街道办事处。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居委会是“基层群众性自治组织”，其任务是组织居民“自我教育、自我管理、自我服务”，并协助政府做一些群众工作。所以，从理论上讲，居委会应该是由社区居民通过民主选举的方式产生，以为社区居民提供服务并维护本居民区全体居民的利益为主要职责的社区组织，街道办事处和居委会的关系应该是指导和被指导关系，。但是，在现实生活中，街道利用自己所掌握的政治和经济资源，控制了居委会人事任免、经济分配和工作任务等权力，将居委会“改造”为自己的“派出机关”，将大量琐碎的行政事务交付居委会执行。基层政府与自治组织事实上演变为行政领导和隶属关系，使居委会走上了“行政化”轨道。居委会由此逐渐变成了街道的执行机构，表现为越来越将主要精力应付基层政府层出不穷的行政事务，而与居民实际需要相脱离。原本有街道办承担的社区管理建设和管理的若干任务自然而然地被分解到各个社区，这些任务成为社区层面注定不可能胜任的任务。

就第二个误区来说，应该看到，随着我国经济体制从计划走向市场的过程中，社会，经济，政治，文化，大众的社会心理都发生着很大的改变。公民的私有财产权越来越得到认可，私有财产权的重要性逐渐从重视公有财产权的社会中凸显出来。而同时在日益市场化的社会中，公民的个体意识也得到了加强，参与管理和自我维护权利的愿望也就变得强烈起来。在这种新模式的发展过程中，政府应该逐渐将一部分管理的权力和任务让渡给其他的社区治理主体，比如社区的业主委员会等。政府将主要承担宏观的政策性的管理职能，并监督和管理其它的管理主体，为它们提供政策法律的支持和指导，规范它们的行为。业主委员会是个新生事物，“业主自治”是一次实实在在的制度创新。在此制度创新中，既有诱致性因素，也有强制性成分。随着住房逐步商品化，全体社区居民都将逐渐成为业主，从而为业主自治提供强大的群众基础。业主自治和居民自治一样为城市社区民主建设提供了良好的初始制度条件。但与居委会不同的是，业委会从建立伊始就完全脱离了行政化道路，因而完全有可能实现广大业主（同时也是居民）自理和自治。而广大居民群众如果真正实现了当家作主，就会以民众为主形成日趋庞大的受益群体。根据路径依赖理论，其为了实现报酬递增，就会不断在自治框架内进行制度创新，提高制度运行效率，降低管理成本。从现在社区管理的制度设计来看，业主委员会、物业公司等新型社区主体的作用显然还没有得到充分的重视。

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