制度创新对惩防体系建设的价值分析

于若洁，王书平

（1．中共晋城市委，山西 晋城048026；2．中共晋城市纪委 政策法规研究室，山西 晋城048026）

中国正在面临着经济社会的大转型，同时也面临着腐败问题日益严峻的挑战。改革开放至今，中国的腐败问题呈加速蔓延的趋势，腐败案件愈发增多，无论是涉案金额还是贪腐官员的层级都在迅速攀升，而且腐败手法不断翻新，形式更加隐蔽。就中国现实发展而言，腐败不仅会阻碍自由竞争市场对资源的有效配置，对社会公正造成巨大破坏，还会弱化党和政府信誉和执政能力，对党和政府的合法性构成严重威胁，更重要的是它会腐化群众的思想，弥散一种助长腐败的社会潜规则和贿赂文化。胡锦涛在庆祝中国共产党成立九十周年的大会上明确指出：“九十年来党的发展历程告诉我们，坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”［1］

惩治和预防腐败是一个复杂的系统工程。虽然反腐败的相关法规条例不断出台，但现有的反腐措施似乎不足以应对腐败的蔓延势头和发展趋势。由此可见，依据中国的具体国情和现阶段的腐败特征而构建长期有效的中国式腐败惩防机制，具有极其重要的理论价值和现实意义。设计惩治和预防腐败机制并不是一项简单工作，必须建立在对反腐败理念、反腐败体制和反腐败实践进行系统的梳理和总结基础之上。

一、惩治和预防腐败的理论研究和理念沿革

反腐倡廉是现实政治生活中一个至关重要的实践问题，但是直至近几十年来它才成为学术理论研究所关注的对象。国外的反腐败研究起步较早，对于腐败行为的解释和反腐举措的设计形成了不同的理论流派。国内研究腐败问题也是从翻译和介绍国外的反腐败理论开始的。其一是寻租理论。该理论认为腐败基本形式是政治权利与经济财富之间的交换，寻租是主要形式，即个人或利益集团为寻求自身利益而对政府官员或政府决策施加影响的非生产性活动。［2］其二是 “腐败征候群”理论，认为腐败是非民主国家政治与社会力量悬殊过大导致，从深度民主化的角度惩治和预防腐败的思路：建立能够公开参与、充满活力而且广泛均衡的体制。在该体制中政治和经济活动应该是平等的，政治行动者不应当参与经济。［3］这种理论也是吴敬琏等中国学者提出的惩治腐败对策，通过充分的经济市场化和产权明晰化降低寻租的必要和空间。［4，5］其三以分权制衡防止滥用权力。分权制衡思想是孟德斯鸠在 《论法的精神》中提出的，并由此构建了立法、行政、司法的三权分立政体模式，通过权力的合理分割，相互约束和制衡防止权力被滥用。胡鞍钢的腐败预防模型便是从这一角度提出要强化权力制衡和监督，充分发挥人大对政府的监督作用等等。［6］其四以权利监督约束权力，包括通过宪政确立个人基本权利和自由以此限制国家权力的侵害，以社会力量、公民组织来抗衡国家权力。

在引介西方反腐败理论的同时，国内部分学者开始梳理和反思我国在反腐倡廉建设上的探索历程。近年来反腐倡廉研究的一个重点就是集中在对党的三代领导人的反腐倡廉思想研究上，在历史沿革的划分上学界形成了相对统一的三阶段论。改革开放初期1978～1992年之间，以邓小平同志为核心的第二代党中央领导集体强调标本兼治、侧重于遏制，也就是开辟一条不依靠群众性政治运动而健康有序开展反腐斗争的途径，重在 “遏制”；深化改革开放时期1992～2002期间，江泽民同志领导的第三代党中央领导集体提出标本兼治、综合治理、逐步加大治本力度，重在 “治本”；党的十六大2002年至今胡锦涛同志领导的党中央将反腐败斗争和党风廉政建设工作推进新的发展阶段，提出标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，重在 “预防”。［7～9］

二、惩治和预防腐败的制度建设研究

国内在惩治和预防腐败体系的研究内容中，除了不断地引进国外理论，反思和建构本土化的腐败理论、模型和体系外，对于惩治和预防腐败的研究还有另外一条研究路径，即实证的制度研究。

（一）国外惩治和预防腐败制度建设研究

中国与西方国家尽管在根本制度上存在区别，但是在面对反腐倡廉这一世界共性问题时，借鉴和吸收当代西方国家在制度建设方面的探索和经验对于中国而言，具有重要的意义。新加坡的廉政制度成为研究的一个重点，学者们普遍从防范和惩治腐败的廉政立法、高效精干同时权威有力的专业反贪腐机构、高薪养廉和精英治国战略以及反腐廉政的公民教育四个方面进行剖析。［10～13］此外有学者对瑞典廉政建设进行深入思考，认为该国所取得的反腐成就靠的并不是政治体制或经济制度，而是一套符合国情、以综合治理和注重预防为主要特征的国家廉政建设体系，包括完善的立法、透明的行政、健全的监督和健康的社会道德理念。［14］此外研究较多的还包括美国、日本、韩国、俄罗斯。除了国别研究以外，更多的研究试图全面地对国外反腐倡廉的制度建设进行概括性的总结，主要包括以下内容：反腐立法、权力分立、反腐专门机关、文官制度和公务员队伍建设、道德立法和廉政文化以及体制内外的严密监督。［15，16］

（二）国内惩治和预防腐败制度建设研究

惩治和预防腐败是一个复杂的系统工程，要构建一个相对严密、完整的国家惩治和预防腐败工程，需要不同部门主体之间的密切配合，同时也需要设定相对科学、有效的制度环节。许多学者都致力于从本国的国情出发，构建具有中国特色的预防腐败机制。所谓的中国特色，有学者将其总结为：始终坚持党的领导地位，以中国特色社会主义理论体系为指导，紧紧依靠人民群众和坚持 “标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的战略方针。［17］在中国特色的惩治和预防腐败建设的研究过程中，除了传统的问题——对策分析思路外，还出现了一些较为明显的学术研究热点，包括廉政风险防控机制、惩治和预防腐败制度创新以及科技反腐。下文将就这些热点研究进行相关综述。

1．廉政风险防控机制研究

反腐倡廉工程要从从严治标、惩治腐败扩展到着力治本、预防腐败，实现事后惩治和事前预防的有效统一。近年来学界开始重视对于廉政风险防控的研究。所谓的 “廉政风险防控”是将风险管理理论引入政府管理，以尚未爆发为突发事件或公共危机的 “风险”作为管理对象，侧重于预防，旨在从根源上避免或减少风险的发生。有学者根据风险管理理论将廉政风险防控划分为三个阶段：廉政风险识别阶段、廉政风险评估阶段和廉政风险控制阶段。从思想道德、制度机制和岗位职责三个方面查找廉政风险点，建立蓝色预警、橙色预警和红色预警三层警示的风险评估机制和建立前期预防、中期监控和后期处置三道防线的风险控制。［18］

部分学者从本国国情出发思考廉政风险防控机制建设的路径和着力点。郭树清提出了廉政风险防控机制建设应增强的五种意识和五个环节，五种意识包括政治意识、规范意识、群众意识、创新意识和主体意识，五个环节则是规范制度环节、科学管理环节、强化预防环节、落实责任环节和从严查办案件环节，系统全面地对廉政风险防控机制进行概括。［19］毛昭辉提出以体系式效能监察为突破口，即 “通过监察机关的督导，提升行政部门的效能意识和责任意识，引导激发其构建 ‘勤政保障体系’的内在动力”。［20］严淑容提出要从领导岗位、中层岗位和其他重要岗位三个层次找准廉政风险点，通过廉政教育、相关制度规范和加强监控构建起严密的防控廉政风险网络。［21］

2．惩防腐败的制度创新

政治制度对于行为者具有很强的约束能力，这不仅体现在通过禁止和惩罚的形式对行为者行为范围和边界的划分，还体现在潜移默化地改变行动者的利益偏好和行为选择。中共中央在 《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》也明确提出：“借鉴国外反腐败的有益做法，加强全局性、前瞻性问题的研究，解决新问题，总结新经验，在继承中发展，在发展中创新。”这一思想，给我们新时期反腐败指明了新的方向。因而现有的廉政反腐研究中除了从 “顶层设计”的角度探讨反腐廉政建设的制度安排合理化、科学化外，还有部分学者开始关注和研究不同地方、不同性质主体在惩治和预防腐败制度上的创新。钟纪闻对苏州市用经济手段遏制腐败的制度创新进行了研究，包括通过会计委派、清理党政机关经商办企业和预算外资金管理的改革消除腐败滋生的经济诱因；通过非生产性费用包干责任制、改革公务用车管理和加强通信工具规范化等调整干部的行为取向，使利益激励机制导向与廉政导向相一致；通过实行建设工程项目承包管理制度、政府采购招投标制度和公开透明办税机制堵塞体制、机制和管理上的漏洞。［22］广东省试图利用市场和科技的手段推进反腐倡廉建设，例如建立阳光财政，利用 “廉洁办亚运”创新多项监督机制，在农村基层通过农村集体资产财务管理改革、镇村廉政监督和建设工程承 （发）包等形成较完整的基层廉政建设。［23］宁夏自治区将惩治和预防腐败体系建设领导小组合二为一，并且实行反腐倡廉责任 “分田到户”，形成以地区为 “经线”、部门为 “纬线”的责任网络。［24］

3．科技反腐研究

要提高惩治和预防腐败建设的有效性，就必须提高它的科学化水平，不仅仅要法治惩腐、德治防腐，还要充分利用现代科技手段。近年来网络应用的普及和网络影响力的不断提高，使得包括网络在内的现代科技在反腐倡廉中崭露头角。学者对于科技反腐的研究主要集中在两个层面，其一是以网络为平台的反腐群众舆论监督，作为行政监督和司法监督的有力补充，其二是以科技手段为依托构建起较为完善的反腐防腐体系，也成为 “体系＋科技”工作模式。

部分学者从网络反腐的特点、利弊及规范、完善网络反腐等角度进行思考。交互性、隐匿性、便利性和立体、直观、生动性是学者们对互联网反腐特点的普遍认同，［25］有学者指出网络监督有利于推动公民社会的建立、弥补传统监督方式的不足、提高社会反腐倡廉的意识、提升对贪腐分子的打击效率和力度以及形成对官员的强大威慑力。［26］也有学者对网络反腐进行理性的反思，吴玉英就提出网络监督暴露出一些局限和问题，包括网络监督具有可操纵性、欺骗性和非理性，网络监督可能会演变成网络暴力，侵犯当事人的隐私权和其他权力，此外有关网络监督、网络管理的相关法规尚不健全，网络监督问题较多，这些在一定程度上导致网络监督的效能遭到损害，难以发挥其应有的作用。［27］所以对于网络反腐的建设路径，学者普遍认为应该鼓励和制造网络反腐的有效环境，将网络监督与其他监督结合起来，实现网络监督常态化、制度化并且加强网络法治建设。［28］

所谓 “体系＋科技”工作模式，指的是 “一些地方和部门运用现代科技手段和科学管理观念，将信息技术、通信技术和网络技术等引入惩防体系建设，以公共权力的科学运行、规范高效为方向，以公共服务的流程再造、转型升级为标志，以公共监督的实时伴随、透明公开为保障，形成科技全覆盖、防控全方位的 ‘体系＋科技’工作模式”。［29］高波提出 “体系＋科技”代表着治理腐败的实践方向，它不仅有利于实现反腐倡廉平台与电子政务系统、社会诚信系统、信息公开通道和网络监督平台的无缝连接，使惩防体系在科技支撑下更加坚固，而且能够从显性技术革命引发到深层观念变革，不断强化反腐倡廉的文化心理支撑。［29］清华大学廉政与治理研究中心建构了科技反腐模型，认为科技反腐的作用主要有三个方面，其一是通过有效、新颖的廉政教育宣传弱化公权力行为者的腐败动机，其二通过刚性约束和信息公开提高制度执行力和有效性，其三通过网络反腐提高腐败行为被发现和惩处的概率，形成强大威慑力。［30］有学者提出在新形势下加大科技反腐的思路和措施，即提高科技反腐技术含量，营造反腐生态环境，落实责任追究机制、反腐奖惩机制和证人保护机制而形成反腐整体合力，同时要正确把握反腐手段创新与保护公民隐私、反腐资金投入与降低反腐成本、反腐队伍壮大与提高公民素质三方面关系。［31］

三、惩防腐败研究的思考

综上所述，目前国内学界在惩治和预防腐败建设研究方面取得了较为丰硕的研究成果。但是总体而言研究具有较强的实践倾向，主要集中于当前我国在惩治和预防腐败建设过程中所遇到的问题、应对的措施和对策等方面。大多数学者运用的都是描述性的语言，具有本国化特点的理论总结和探索较少，对惩治和预防腐败体系建设的规律性研究尚属薄弱。

其次研究层面整体性比较强，地方性经验和实践的理论化水平不足。从以上分析可以看出当前地方政府在制度创新、科技反腐上有着许多具有地方特色、十分有益的探索和经验，但是在理论总结和学术反思上却显不足，这就阻碍了制度的进一步推进和推广。

再则从总体的研究成果来看，目前研究更多还是侧重于研究反腐的事中监督和事后惩处机制，对于反腐的预警机制体制建设研究还是较为薄弱，对随着科技化、全球化而涌现出来的反腐新问题，包括科技反腐，如何实现反腐的制度化、规范化、科学化等问题无论从研究的理论层面、制度设计层面还是实践反思层面，都还没有充分展开。

目前我国正处于政治、经济和社会全面转型的阶段，愈演愈烈的腐败问题不仅没有得到有效遏制，还在一些领域相当严重甚至有蔓延和上升趋势，这就要求我国无论在预防还是惩治腐败犯罪问题上都要继续加强研究，尽快设计和构建出切实可行、惩防结合的反腐倡廉体系和机制。

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