金川区高标准农田建设的现状、问题及对策研究

任静

（甘肃农业大学 人文学院，甘肃 兰州730070）

一、金川区高标准农田建设的背景分析

金川区位于甘肃省河西走廊东部，地处腾格里巴丹吉林沙漠边缘和龙首山之间，介于东经101°04′35″─102°43′40″，北纬37°47′10″─39°00′30″，地势西南高，东北低，平均海拔1563m，金川河洪积扇顶部的自然坡度0．3～0．5%，洪积扇前缘一带自然坡度为0．1～0．2%。金川区辖宁远堡、双湾2个镇，27个村民委员会，16个社区，总人口21．53万人，农村人口4．8万人，农业人口中农村劳动力为3．07万人，是金昌市政治、经济和文化中心。［1］

从2006～2012年，中央连续下达了旨在指导 “三农”工作的 “一号”文件。“一号”文件对农业基础设施建设中的高标准农田建设，每年都有重要的论述和部署。2008年发出以 “继续增加投入，加大力度改造中低产田”为主要内容的一号文件。2009年一号文件再次提出：“加快高标准农田建设，大力推进土地整治，搞好规划，统筹安排土地整理复垦开发、农业综合开发等各类建设资金，集中连片推进农村土地整治，实行田、水、路、林综合治理，大规模开展中低产田改造，提高高标准农田比重。”2010年一号文件中提到 “按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求，加快建设高产稳产基本农田”。2012年一号文件又再次提到 “制定全国高标准农田建设总体规划和相关专项规划，多渠道筹集资金，增加农业综合开发投入，开展农村土地整治重大工程和示范建设，集中力量加快推进旱涝保收高产稳产农田建设”。从上述文件可以看出，高标准农田建设得到党中央和国务院的高度重视，并作为农业基础建设的一项重要内容，要求切实抓紧抓好。因此，中共中央提出建设高标准农田，注重从根本上解决基础性问题，注重其实施效果的可持续性，是党中央推动农业持续稳定发展的一项重要战略举措，意义重大而深远。

所谓高标准农田建设就是：通过工程措施和生物措施将耕地治理成为 “土地相对成片，土地肥力、土质、土层厚度等地力条件达到高标准农田要求，水源有保障，水质符合农田灌溉用水标准，输水、配水渠系 （管道），桥、涵、闸等建筑物和田间灌溉设施配套齐全完整，排水系统健全，排水出路通畅，机耕道路相连，防洪、防雹等设施配套的稳产高产、旱涝保收、节水高效的基本农田。［2］《全国土地整治规划 （2011～2015年）》的颁布实施，“高标准”是对质量的一种界定，也是一种承诺。 《规划》将 “提高1个等级”作为可测定、可考核、可检验的平均标准提出来。［3］

二、金川区高标准农田建设的发展现状

高标准农田建设是一项功在当代、利在千秋的系统工程，是农业持续发展的重大举措，已成为新形势下确保粮食安全、加快现代农业发展和推进新农村建设重要的基础性工程和民生工程。［4］金川区土地总面积为301 913．3公顷 （含周边农场），其中可利用的农用可耕地面积为25 726．7公顷，其中农田耕地面积10 746．7公顷，园地面积806．7公顷，林地面积为6433．3公顷，牧草地面积为1820公顷，水域及水利设施用地40公顷，其他用地5880公顷。全区是重要商品蔬菜和粮食生产基地，农作物种植主要以粮食作物为主，包括小麦、大麦、玉米和洋芋等。经济作物主要以油料、瓜果和蔬菜为主。经过几年的调整，区内的农业产业结构不断优化，生产效益明显提高，适应市场应变的能力明显增强。全区经济总量、发展速度、质量和效益均达到了一个新水平。

金川区耕地紧缺的形势严峻，耕地后备资源缺乏，特别是随着城市化和工业化的发展，靠近城市的耕地大部分已被征用来进行城市化建设，导致农村可耕地逐渐减少，耕地占用现象不可逆转，人增地减矛盾更加突出。加之城市周围农田受工业化的影响，粮食大幅减产，对金川区的粮食稳定增产带来巨大压力。现有的耕地主要以中低产田为主，为了提高现有耕地的生产率，建设高标准农田成为金川区缓解粮食危机的必然选择。由于高标准基本农田建设兼顾了耕地数量、质量和生态管理内涵，促进了保障粮食安全、经济安全和生态安全的有机统一，因而更加有助于土地资源可持续利用和促进经济社会可持续发展。［5］

三、金川区在高标准农田建设中存在的问题

通过调查，金川区高标准农田建设过程中还存在一些困难与不足，主要表现在以下几个方面：

（一）农田总体质量不高，农田生态环境条件亟待改善

区内耕作土壤主要有土头地、沙土地、漏沙地三大类，土头地是灌区最好的土壤类型，约占60%，土层厚一般在1．0m以上，土质为沙壤、壤土，底层为溏泥和胶泥，保墒抗旱能力较强；沙土地由于风积作用，表层为沙和沙土，下层为壤土，保墒尚可，但风沙影响大，约占30%；漏沙地土层薄，一般厚0．4～0．6m，下为沙层，持水保墒能力较差，约占10%。

金川区自然灾害性天气主要是大风、干热风、沙尘暴、霜冻、冰雹、暴雨、干旱等，对区内农业生产造成了极大的威胁。由于特定的气候条件，旱灾和风雹灾发生较为频繁，其中干旱对金川区生产和生活的威胁最大。每年4～6月份，金川区农业和畜牧业都要遭受干旱的威胁，大旱每间隔3～4年发生一次，大旱发生的年景在作物生长期的5～7月上旬，几乎无一次大于10毫米的降水过程。尤其使戈壁滩上的靠天涵养的植物不能萌发，给保护生态的植被造成了严重影响，致使生态环境日益恶劣，相应地影响了草原畜牧业的生产发展。此外，每年3～5月大风、沙尘暴常使土壤的蒸发加剧，使地表土壤遭受严重风蚀，使刚刚萌生的植物遭受风吹尘打，甚至根部裸露，造成严重春旱，致使植物返青期推迟或者死亡，进而造成春夏连旱。

（二）劳动者素质较低，先进的农业科技不能得到有效推广

农民作为高标准农田建设的主力军和受益者，政府应该充分依靠农民的力量和尊重农民的意愿进行高标准农田建设。政府对建设高标准农田的宣传形式单一，很多技术人员只侧重于理论讲解，不能与实地情况进行有效结合，使得农民对建设高标准农田的认识不足；农民群众的文化水平普遍较低，对先进的科技知识理解较困难，使得高标准农田的建设不能有效和大范围推广；由于农民受传统农业的影响较深，对高标准农田建设的可行性和带来的效益持怀疑态度，不能较快的接受。

（三）地方财政配套和农民自筹资金的压力巨大

目前在粮食生产上，没有形成中央、地方财权和事权相匹配的体制，没有分清责任主体。虽然新修订的农业综合开发土地治理项目增加了资金的投入比例，在一定程度上缓解了地方财政和项目区农民配套资金的压力，但压力仍然很大。金昌市金川区地处甘肃省的河西走廊地区，经济发展相对落后，农民生活贫困，中央不加大财政投入，仅靠地方财政和农民自筹来建设高标准农田有很大的困难。农田建设受基础性强、投资大、见效慢等因素影响，在有限的财力条件下，难以加大对中低产田改造的投入。

（四）建设中缺乏统一的管理机构

已建成的高标准农田标准较低，通讯技术落后，信息不能及时传递，不能满足科学管理的需求；建设过程中缺乏一个合理的切入点和科学的实施流程；没有设置明确的年底考核制度和奖励机制，导致管理人员建设高标准农田的积极性不强；种植业仍以小麦、大麦和蔬菜为主；在农田建设、经营模式上均有不同的实践形态，难以实现对有限资源的合理配置，难以适应现代农业可持续发展的要求，由传统的基本农田向高标准的现代农田转化存在很大困难。

四、金川区建设高标准农田的对策建议

（一）改善农田生态环境，提高农田总体质量

建设高标准农田，应注重土地平整、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程设施的建设。土地平整工程的实施应有利于农作物的生长发育，有利于田间机械化作业，有利于水土保持，满足灌溉排水要求和防风要求，便于经营管理；田间道路工程的实施要从适应当地地形地貌条件出发，从方便农业生产与生活、有利于机械化耕作和节省道路占地等方面综合考虑，按照“因地制宜、节约用地、方便运输、合理布局”的原则进行布设，提高农田的总体质量。

（二）提高农业劳动者素质，注重促进农业科技进步

按照党的十七届五中全会提出的 “推进农业科技创新．健全公益性农业技术推广体系”的要求，区农牧局要充分发挥区域性开发和人力、财力、物力、科技综合投入的优势，广泛开展对农民的技术培训，不断提高农民的科学文化素质。要进一步拓宽培训领域，增加对农民的农业生产管理和市场营销等知识培训，培养既懂技术，又懂流通，又会管理的复合型人才。［6］在高标准农田建设项目立项、编制和设计方案前，要充分听取群众意见，保障群众的知情权、话语权、参与权、收益权和监督权，满足群众的实际需要，［7］做到 “整治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意”。在推动现代农业发展相关工作时，要充分做好讲解、宣传等前期准备工作，先示范后推广。充分调动广大农民群众的主动性，增加其劳动积极性，使先进的农业科技得到很好的大范围推广和应用。

（三）整合资金，增加投入

高标准基本农田建设规模大，所需资金的投入量较多，在高标准农田建设和保护中要以国家投资为主，农民投工投劳为辅。中央财政应加大对地方高标准农田建设的投资力度，各级政府要严格资金管理，发挥资金最大效用。建设资金实行统一管理，专户储存、专款专用、专账核算，根据工程进度按比例拨款，实行报账制。施工单位凭票据，经现场技术人员核实，财政部门审核后统一汇总，由区财政局通过银行转账拨付，杜绝大额现金支付工程款和材料款。审计、监察部门定期不定期监督检查，防止滞留、挪用现象发生，防止无资质的单位和个人非法承包、层层转包工程，保证工程建设资金的使用安全。在资金筹措过程中，除政府财政外，还可增强吸纳社会资金的能力，引导更多信贷资金投向高标准基本农田建设；另外，高标准基本农田建设与农民利益息息相关。因此，可考虑引导农村闲散资金投入，试行农民先行投资，后期根据投资比例免收使用税费等优惠政策。［8］

（四）强化监督，建立统一的领导与管理机构，制定长期建设规划和分期实施计划

建立长效管理机制，强化工程监管力度。一是按照基建项目管理要求，对工程实行 “招标投标制、项目法人制、工程监理制和合同管理制”等 “四制”管理，建设中实行分级管理与统一管理相结合，资金由区财政按工程进度统一拨付，并明确质检、监理人员在工程建设中的职责，保证工程建设质量和工程资金安全；二是对高标准农田工程建设，实行巡回监理与群众监督相结合；三是实行技术人员和领导对工程设计、建设施工质量终身责任制和追究制；四是实行随机抽查与检查验收相结合。同时，制定长期建设规划和分期实施计划，对工程建设的规划设计方案、建设施工过程、工程财务预决算等，通过村务公开和政务公开向社会公布。此外，将高标准基本农田建设与农村产业结构调整与规模化经营相结合，提高土地利用率和产出率，加快农业产业结构调整，改善农村的生态环境。［9］高标准农田建设不仅是简单的提高农田基础设施标准，而且也是配合现代农业管理，使用先进的农业技术措施和经营模式，提高农业综合生产能力保障水平的系统工程。扩大经营规模，实现农业产业化经营，规范卫生安全，让粮食产业形成品牌，是直接且有效的提高生产效率、保证粮食安全的方法。高标准基本农田示范区的建设，不仅可以实现惠顾 “三农”，而且可促进农业增效、农民增收，使得经济、社会、环境三大效益凸显。［10］

［1］金川概况 ［EB／OL］．［2012－07－05］．http：／／www．jinchuan．gov．cn／structure／zjjc／jcgk．

［2］冯守杰，李有庆．加强山区高标准农田建设 提高农业综合生产能力 ［J］．财会研究，2009（17）：64．

［3］毛志红．高标准基本农田的 “标准”该多高？［J］．中国国土资源报，2012（3）：1．

［4］陈廷玺．加强高标准农田建设 提升农业综合生产能力 ［J］．耕作与栽培，2011（1）：4．

［5］刘新卫，李景瑜，赵崔莉．建设4亿亩高标准基本农田的思考与建议 ［J］．中国人口·资源与环境，2012（3）：2．

［6］李若云．充分发挥农业综合开发的主导作用大力推进高标准农田建设 ［J］．农村财政与财务，2011（3）：28．

［7］于来山．大力建设高标准基本农田确保国家粮食安全 ［J］．国土资源导刊，2012（71）：35．

［8］梁伟峰，刘娜．高标准基本农田建设中应注意几个要点 ［J］．中国集体经济，2012（16）：4．

［9］刘芳清．高标准基本农田如何建？［J］．国土资源导刊，2012（71）：45．

［10］王立红，葛烨．建设高标准基本农田全力构建和谐富裕的新农村 ［J］．中国商界，2010（5）：148．