论西方公共行政学的学科特点及其启示——基于学科研究之价值取向和路径的维度

杨亚南

(1．东莞理工学院 政法学院，广东东莞 523808；2．中山大学 政治与公共事务管理学院，广州 510275)

西方公共行政学在其产生和发展过程中，不断因应时代的需求和发展趋势，逐渐成熟起来。虽然西方公共行政学的发展历史只有一百多年，但是从其产生以来，就和政府管理与企业管理的需要紧密联系，并与社会发展与时俱进。作为一门学科，西方公共行政学的学科特点与其学术地位、身份认同紧密联系，关系到公共行政学的学科尊严。西方公共行政学的学科特点体现于理论基础、问题导向、学科研究的价值取向和路径等诸多维度，本文基于学科研究的价值取向和路径的维度对西方公共行政学的学科特点进行分析，并对西方公共行政学进行反思，植根于中国的现实情境对中国行政管理学研究现状进行思考。

一、对西方公共行政学的学科特点进行研究的必要性

在西方公共行政学的发展过程中，不同学者对其学科特点基于不同视角提出了见仁见智的观点。沃尔多认为公共行政学领域发展方向、观点散乱而不一致，呈现盲人摸象的状态，导致了公共行政学的认同危机。奥斯特罗姆认为公共行政学的理论家和实践者既缺乏一种清晰的自我认同感，又没有信心应对所面临的各种问题。

公共行政学学科特点的重要性自西蒙和沃尔多二人的争论以来越发凸显。由于西方公共行政学产生的历史相对年轻，理论体系相对不如经济学、法学等学科完善，公共部门作为研究对象又具有一定的复杂性，加之学科本身具有一定的独特性，对公共行政学的学科特点进行研究具有一定的必要性。

我国的行政管理学专业与西方公共行政学紧密联系，结合学科研究的价值取向和路径对西方公共行政学的学科特点进行研究有助于深化学术界对行政管理学的专业认识，加强对行政管理学专业的学科认同，把握贯穿在“行政学理论的丛林”中重要的学科思想，理解学科特点的产生背景和专业知识的脉络传承。同时，这也有助于高校行政管理学专业的学生为专业课程的学习打下基础，积累宽厚的专业基础知识，不断提高自身的专业分析水平，增强行政管理学专业的学术素养。

二、西方公共行政学研究的价值取向

由于西方公共行政学是研究政府组织、非营利组织、非政府组织等具有公共性的组织的运作的一门学科，又由于公共组织的活动对政治、经济、社会和文化等各方面具有深刻和广泛的影响，所以西方公共行政学研究的价值取向对其学科发展至关重要。

对于西方公共行政学研究的价值取向，不同学者在不同的历史时期基于不同的时代背景提出了不同的价值主张。公共行政学的产生从其思想渊源、社会背景、学科基础来看，受到欧洲大陆尤其是德国的行政思想、19世纪70年代美国的新民主运动、泰罗的科学管理运动、相关学科的理论发展以及政府长期累积的行政管理实践经验等多种因素的综合影响。

1887年，托马斯·伍德罗·威尔逊的《行政学研究》一书的发表标志着西方公共行政学作为一门独立的学科而诞生，他旗帜鲜明地提出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及成功地进行什么工作。再次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[1]1其认为政治是在重大而带有普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理是国家在个别和细微事项方面的活动。在此政治与行政管理区分的基础上，他进一步提出政治是政治家的特殊活动范围，行政管理是技术性职员的事情。古德诺在《政治与行政》中进一步明确政治和行政的划分：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府职能，即国家意志的表达职能和国家意志的执行职能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种职能中的一种。这两种职能分别就是：政治与行政。”[1]30

后来，一些学者由此判定西方公共行政学的创始人威尔逊对公共行政学的研究秉持效率的价值取向，主张效率至上。有些学者还认为早期公共行政学研究的代表性学者如威尔逊、古德诺和威洛比等人通过关注效率问题，运用政治——行政二分法把行政从政治领域中独立出来，使得公共行政学成为独立的学科。

那么，效率是不是西方公共行政学研究的唯一核心价值取向呢？效率是不是比公平、正义、民主等更重要呢？按照某些学者的观点，效率是公共行政学研究的唯一核心价值取向。但是，从公共行政学的理论研究和公共行政学的实践来看却并非如此。就托马斯·伍德罗·威尔逊而言，其作为美国进步主义时代深深服膺于认知现实情境下真实世界的时代精英和领袖级知识分子，做过美国第28任总统，又曾担任普林斯顿大学校长、新泽西州州长等职，不可能认识不到公共行政学研究的价值取向中维护社会公平、正义的重要性和必要性，只是在他的专业知识认知和学术论断中，维护社会公平、正义、关注社会弱势群体等价值取向是公共行政学研究中不言自明的前提所在，而非后来某些学者的效率至上论。

沃尔多反对一些行政学者过于重视效率的主张，认为公共行政学的政治科学家从认为好政府的问题就是好人的问题这个旧的观念转向了相反的立场。公共行政学的政治科学家认为道德与行政无关，问题取决于正确的建制和专业官员。因此，“早期学者所寻求的行政效率新科学不是扩大而是限制了民主体制，不是使我们免除了道德责任，而只是使我们看不到道德。”[2]沃尔多认为效率自身并不是一个价值观，其认为效率受到目的的制约，如果目的发生变化，有效率的行为作为工具性的手段就会带来截然不同的后果。沃尔多反对效率至上论，主张重视行为的目的和工作的性质，重视价值观念的重要性。

在西方公共行政学的发展阶段中，某些学者过于关注效率而忽视了公平问题，如西蒙的事实-价值二分法主张采取行为主义的实证研究，关注人的行为的事实层面，排除价值因素的干扰。但是，一些学者对公共行政学研究的公平问题给予极大的关注，并提出强烈的呼吁。这两派学者之间产生了激烈的争论，代表性的争论如沃尔多与西蒙之争、达尔与西蒙之争、阿基里斯与西蒙之争、芬纳与弗雷德里克之争等。这些争论对公共行政学的发展影响深远，一直延续到现在，并在具体的理论学派上有所表现。以西蒙和沃尔多的争论为例，西蒙的思想被后来的新公共管理学派所继承和发展，而沃尔多的思想则被新公共行政学派和新公共服务学派所继承和发展。

因此，效率不是公共行政学研究的唯一价值取向，公平、正义、关注社会弱势群体等也是公共行政学研究的价值取向，它必须关注公共组织的活动对正义、平等、民主、自由等价值理性的影响。

三、西方公共行政学研究的路径

西方公共行政学在其肇始之时就与政治学、法学、管理学等存在千丝万缕的关系。因此，公共行政学具有跨学科的研究视角，其借鉴边缘学科的研究路径，发展出多种研究路径，丰富了西方公共行政学的研究。

西方公共行政学的研究路径在发展过程中呈现多元化的态势：从哲学基础来看，有定性研究和定量研究；从代表性理论来看，有政治与行政二分法、理性模式、人本主义模式、公共政策模式、超越理性模式等；从范式来看，西方公共行政学的研究经历了从传统的公共行政学到新公共行政学，再到(新)公共管理学的过程；从公共组织理论的建构模型来看，公共行政学的研究存在政治研究的视角、普遍性研究的视角、专业研究的视角；从研究途径来看，西方公共行政学的研究存在管理、政治和法律的途径。

不同的研究路径和方法有不同的特点。杰·怀特认为，公共行政学的研究存在三种基本的研究取向：解释性研究、诠释性研究和批判性研究。这三种取向具有不同的逻辑和特点：“解释性研究试图建构能够解释和预测自然和社会事件的理论。……发展一套相互关联的并可以验证的法则，这些法则说明相关变量之间的因果关系。解释性研究的最终目的就是控制自然事件和社会事件。……诠释性研究让我们更好地了解社会环境中行动者的言行。……诠释性研究以现象学、诠释学和语言分析哲学的哲学传统为根基。诠释试图理解行为者赋予其社会情境的意义、赋予自身行为的意义及赋予他人行为的意义。……诠释性模式的基本目标就是形成对社会关系更完整的理解，探索人类的潜力。……批判性研究试图改变人们的信仰和行为，希望通过使人们认识到信仰和行为的无意识决定因素来满足人们的需要。批判性研究‘认识到在我们自身的努力和社会环境——甚至那些只是模糊地为我们所意识的环境所强加给我们的限制之间存在着某种紧张。理论的作用就是揭示这些冲突，从而允许我们追求自己的自由。’”[3]

西方公共行政学的研究鼓励和引导多种研究路径，借鉴其他边缘学科的发展，与时俱进，使公共行政学的研究保持活力，输入新鲜血液，不断发展和壮大。与此同时,公共行政学还结合不同方法的优点进行综合使用，以取长补短。

在研究方法上的认识上，有些学者过于随意，没有坚持学科公认的一致性标准，使得西方公共行政学的研究难以避免盲人摸象的缺陷。依据库恩范式的概念，有些学者所谓的范式划分显然欠妥。这些范式的划分存在乱用、套用、滥用“范式”一词之嫌。库恩认为，范式是方法、模式(模型)、共同体信念三者的有机统一，是一种共同遵守的科学共同体信念，具有文化的、心理的和社会的内涵，它有一个从前科学——常规科学——科学革命——常规科学的科学发展结构模式。库恩在阐述范式概念的基础上进一步阐述了范式对科学发展的中介作用。他认为范式有一个形成和转换的过程，其中由前科学发展到常规科学是范式的形成过程，由一种常规科学发展为另一种新的常规科学是范式的转换过程。西方公共行政学研究中一些学者所谓的范式充其量只是同一范式下研究视角的不同表现而已，并不能完全替代某一种所谓的范式，如公共管理本身就是从公共政策内部发展起来的，“从公共行政学与公共管理所包含的基本特征中可以看出，公共管理并没有超出公共行政学的特征范围；公共管理中的一些理论与方法，对于公共行政学而言，并不是什么新鲜东西，只不过是西方国家根据社会变化的需要，时而采取这种管理方法和理论，时而又采取那种方法和理论。”[4]

四、对西方公共行政学研究之价值取向和路径的反思

在西方公共行政学产生之初，威尔逊就明确提出它必须服务于当时的美国政府，以提高政府行政效率和改革政府管理职能。随着社会的进步和经济的发展，在历史的车轮驶入21世纪后，在全球化、区域化、多元化、现代化、民主化等多种浪潮同时并存的环境下，西方公共行政学的研究需要不断创新，针对现实情境加强研究的价值关怀，解决政府管理、社会发展中出现的问题，并不断拓展新的研究路径。

西方的公共行政理论是在西方的宪政传统、法治环境、成熟的公民社会等特定的公共行政生态环境下产生和发展起来的，其产生和发展的土壤不同于中国。如果超越了特定的空间和时间，公共行政学的理论和实践就会缺乏实质性。因此，任何对此不加分析地盲目“移植”，要么导致“淮橘成枳”的悲剧，要么导致一厢情愿、自作多情的尴尬。中国的国情不同于西方发达国家，其政治制度特征、市场经济的发展程度、市民社会的发展程度、现代化程度、法治程度都迥异于它们，盲目照搬不是一个很好的方式。

理论的创新受制于历史环境，即使是同一种理论在不同的国家其内容和形式的表现也有所不同。虽然20世纪80年代以来的全球性新公共管理改革运动具有共同的改革内容——市场化、服务导向、放权等，但是在不同国家其表现形式却有所不同，并分为以新西兰和英国为代表的威斯敏斯特模式和以美国为代表的重新创造模式。威斯敏斯特模式的改革具有开创性，目标在于精简政府的规模，给政府活动施加一个市场化的原则。美国则有所区别，其改革更为渐进，但效果却更具有彻底性。新西兰的改革运动不是一种孤立的努力，而是建立在数十年稳步发展基础上的一项整体性系统工程，其分为四个不同阶段：经理人主义者阶段、市场化阶段、战略化阶段和能力适应阶段。美国则不同，克林顿政府最初的改革是在改革过程中逐渐根据政府再造者认识的变化而部分地发生调整，有时甚至为了应对政治上的压力而发生大的调整，如1994年中期选举后共和党执掌国会和戈尔2000年的总统选举都对这场改革运动产生重要影响。

五、中国情境下的行政管理学研究

我国的行政管理学与西方公共行政学联系紧密。无论是学术研究，还是本科、硕士、博士等各学历层次的人才培养，行政管理学都直接和间接受到西方公共行政学的影响。但是，我国行政管理学研究的价值取向和路径必须植根于中国国情而进行不断创新，理论联系实际，服务于中国的改革开放事业，促进科学发展，构建和谐社会。“建设创新型国家需要创新型公共管理是势有必至和理有固然。没有创新型公共管理，建设创新型国家便无以着手。”[5]

当前我国行政管理学的研究中某些学者照搬外国理论，没有植根于我国国情。前些年，有些学者盲目推崇国外的新公共管理运动，过于迷恋市场化和管理主义，大肆鼓吹政府职能的私有化，主张推行教育和医疗的产业化，导致今日教育改革和医疗改革的困境，给人民的生活带来了沉重的压力，生活质量和幸福指数受到严重影响。

在中国，行政管理学的研究需要考虑公共行政学学科本身存在的理论与实践之间的鸿沟问题，需要考虑丹哈特所论的公共行政学的合法性危机和奥斯特罗姆所论的公共行政学的思想危机。正如王绍光论及政治学本土化的三个相互关联问题的思考：“政治学是否有必要本土化？政治学是否可能本土化？政治学如何本土化？”[6]中国行政管理学的创新也需要思考类似的三个问题：行政管理学是否有必要本土化？行政管理学是否可能本土化？行政管理学如何本土化？从学科发展和实践需求来看，行政管理学很有必要本土化，当前的现实问题就是：行政管理学是否可能本土化？行政管理学如何本土化？

我国的一些学者对于西方公共行政学的某些理论缺乏清晰、客观、全面的认识，盲目崇拜新公共管理运动、公共选择理论。这些理论本身在西方就不是包治百病的灵丹妙药，存在这样或者那样的问题。以新公共管理运动为例，其在英国、美国都没有取得很好的效果。即使是在新公共管理改革运动中叫得最响的新西兰,根据胡德等学者的最近评估，他们的改革也存在一些问题。反观我国的一些学者，没有认识到这些问题，照搬国外理论，无视西方公共行政学的价值理性，忽视公共行政学研究中的民主、平等、公平等价值观。同时，我国的一些学者对于国外的公共行政学的研究本身也存在一些问题，如缺乏国际交流，接触和使用的文献资料是英文翻译成中文的二手资料，知识发展和更新滞后于国际前沿。

因此，我国行政管理学的学术研究和人才培养必须立足于中国的现实情境，结合时代发展的要求，实现行政管理学学科发展和服务实践二者的统一。中国的经济和社会在过去三十多年里发生了翻天覆地的变化，无论是与过去的传统经济和社会改革进行纵向比较，还是与国际上其他国家的历史变革进行横向比较，中国当前的转型和历史性变迁都是令人瞩目的，并给中国的政治、经济和社会发展带来前所未有的全方位的深远影响。中国政府在整体改革中所扮演的角色和意义非常重要和关键，而改革也进入深水区，越来越触及深层次的矛盾和问题。中国行政管理学的学术研究和人才培养需要正视中国正处于转型期的现实情境，回应学科的理论发展和实践的客观需求，实现不断发展和创新。

六、结语

西方公共行政学的产生和发展与时代的发展和需求紧密相连。中国行政管理学的研究在借鉴西方公共行政学的同时需要植根于中国的实际国情，既要有全球化的视野，又要有本土化的关怀，否则很容易导致食洋不化。通过结合中国的现实情境对中国行政管理学的研究现状进行思考，有助于将理论与实践统一起来，发挥认识世界、改造世界的功能，避免一些学者照搬外国理论的研究模式，从而紧密结合转型中国的国情，使行政管理学的学术研究和人才培养形成自己的特色。

参 考 文 献

[1] 彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997.

[2] 罗伯特·B·登哈特.公共组织理论[M].2版.北京:华夏出版社，2002:60.

[3] 杰伊·D·怀特.公共行政的知识增长[M]//杰伊·D·怀特, 盖·B·亚当斯.公共行政研究：对理论与实践的反思. 刘亚平，高洁，译. 北京:清华大学出版社，2005: 35-37.

[4] 蔡立辉.公共管理范式：反思与批判[J].政治学研究，2002(3):77-86.

[5] 夏书章.建设创新型国家需要创新型公共管理[J].中国行政管理，2006(6):6-8

[6] 王绍光.政治学本土化的思考[M]//郭正林，肖滨.规范与实证的政治学方法.广州:广东人民出版社，2003:25.