乡镇政权运作过程的特殊性及其原因

马 跃

（淮北市委党校，安徽淮北235000）

乡镇政权运作过程的特殊性及其原因

马 跃

（淮北市委党校，安徽淮北235000）

乡镇政权在实际运作中，既有制度化的手段，又大量地运用非制度化的手段。处于科层制和半科层制之间的乡镇，面对的是不可替代或难以替代的村干部。因为组织手段对某些村干部的不可用和不好使，迫使乡镇不得不运用各种非制度化的手段。对乡镇来说，非制度化手段是非要不可的；对县以上机关来说，非制度化手段是可用可不用的。税费改革和村级直接选举对乡村关系产生了一定影响，但没有从根本上改变这种半科层制性质的关系。

乡镇；政权运作；半科层制；制度化手段；非制度化手段

一、问题的提出

许多学者看到，乡镇政权在实际运作中，既有制度化的手段，又大量地运用非制度化的手段，其运作逻辑与现代官僚制的理性化、制度化特征相去甚远。制度化手段主要指行政手段，包括命令和组织处理的手段；非制度化手段包括感情联络和利益诱导的手段等。吴毅观察到，乡镇政府热衷于运用各类非正式的权力技术与策略，如“擂”、“媒”、“示蛮”、“怀柔”以及各类“摆平术”来达到其运作目标［1］。祝灵君说：“几乎每一个乡镇干部都会承认，完成上级政府下达的各项工作指标，如果没有相互的人际关系支持，行政工作将遇到很大的阻力。”［2］周雪光认为，基层政府组织在政策执行过程中的非正式行为具有范围广、程度深、表现公开、运作坚韧的特点［3］。

对乡镇来说，非正式运作成为常态化现象。欧阳静问道，推动乡镇非正式运作的逻辑是什么？她说，乡镇实践其中心工作的方式表明，乡镇政权既非一个韦伯意义上的官僚制组织，也非一个黄宗智所概括的奉行简约主义原则的简约型政权，而是一个以策略主义为运作逻辑的维控型政权［4］2-3。乡镇政权组织的权力运作充满随意性、权宜性、变通性和短期性，似乎任何有助于目标实现的技术、策略、手段和方式，无论是正式的还是非正式的，正当的还是非正当的，均可被乡镇借用。策略主义可表述为“只问结果不问手段”或“不管用什么方法，只要能把事摆平”［5］。

在对北镇的个案研究中，刘能注意到了乡镇政府运作的特殊性，并通过对“等级制”和“社会网络”两个概念的抽象，揭示了乡镇的一些特殊生存策略［6］。对此，欧阳静批评说，等级制和社会网络几乎是所有科层组织所面临的现象，并不能体现乡镇运作的独特性［4］7-8。通过一些亲身经历的案例，欧阳静列举了策略主义的技术和方法，比如向上级政府争资跑项，向土地开发，向计划生育放水养鱼，招商引资中的优惠、服务和数字游戏，迎接检查中的布景和共谋等。但是，这些招数的运用是乡镇政权运作的特殊逻辑吗？除计划生育（因为县以上政府没有直接执行计划生育政策的职能）外，在欧阳静的叙述中可以看到，不管是招商引资中的优惠、服务和数字游戏还是迎接检查中的布景与共谋，都有县及县以上机关的共同参与［5］。就是说，这种策略主义的技术和方法同样存在于县以上政府运作过程中，依然不能体现乡镇运作的特殊性。那么，与上级政府相比，乡镇政府运作过程是否存在特殊性？这种特殊性特在何处？是什么因素造成了这种特殊性？

二、科层制与半科层制之间的乡镇

乡镇政府位于县政府与村级政权组织之间，其与县政府的关系是科层制关系，但与村级基层组织之间就不是完全的科层制关系。欧阳静正确地看到了乡镇在大一统体系中的位置，她说：“乡镇运作的独特性在于其位于官僚制序列的末梢，既要面对一个自上而下的官僚体制和压力型体制，又要面临一个具有乡土性的乡村社会。”［4］8

乡镇政府运作不同于县政府之处，不在于与上级政府的关系，而在于与下级组织的关系，也就是乡村关系不同于县乡关系。那么，乡村关系是什么样的关系？1993年春，本人将要担任乡镇党委书记时，一位长期从事基层工作的领导干部对本人说，乡镇工作不同于县里面，在县里面，单纯依靠行政手段就可以开展工作；在乡镇，必须运用多种手段才能开展工作，尤其是要学会运用感情之类的手段。

县乡关系是单纯的科层制关系（当然是中国式的科层制关系），所有的乡镇干部都是可以随时被替代的，并且不会引起任何风波。乡村关系不同于县乡关系，因为有些村干部是可以被任意替代的，有些村干部是难以替代的，有些村干部是不可替代的。笔者在乡镇工作期间，不止一次看到，对于这些不可替代的村干部来说，只要强行替代了，就会引起非常大的乱子，他们或者他们的亲人以上访、吵闹、围攻等非制度化的手段闹事，严重的甚至危及乡镇领导者的政治命运。而乡镇以上的国家干部被免职后，即使意见再大，也只能忍气吞声。为什么有些村干部被免职后往往引起大的风波呢？

村干部不同于乡镇干部。一是身份不一样。对乡镇领导来说，虽然领导职务被免除了，还有公务员的身份，这个身份在中国社会分层中还处于较高层次。因为这个身份，依然还有纪律约束。如果采取非组织手段闹事，有可能受到进一步处理，使自己的身份或级别进一步降低。村干部就不一样了，他们被免职后，就是在社会分层中处于很低位置的普通农民。为了荣誉和利益，还有什么可怕的呢？保守一点的，采取法律允许的手段；激进一些的，采取不太合法或者完全违法的手段。

二是社会势力不同。村干部长期生活在村庄，与本宗族和众多的亲戚、邻居之间有比较紧密的互动，因为在一个村里经营多年，便形成一定的社会和政治势力。任何一个村干部都能随时集合一批人上访。公务员也有自己的宗族和众多的亲戚，但成为公务员后，就远离了家乡，与宗族亲戚之间的互动减少了，关系不再那么亲密，如果社会地位悬殊较大，相互间的感情也会非常疏远。公务员遭遇被免职的事件后，若回到家乡召集一帮子人闹事，是不太容易的。作为领导者的公务员在一个地方经营多年，也有一定的社会势力，身边有一批看起来很忠诚的人，并结成利益共同体，但是，只要这个领导干部被免职，这个共同体马上便分崩离析，所有人都在寻找新的靠山，没有人为此采取过激行动。

三是乡镇干部是可以流动的，村干部是固定在这个地方的，被免职的村干部就是农民，是不可流动的，没有任何组织手段把一个农民调走。一旦村干部与乡镇领导发生此类冲突后，只要没有缓和与调解的余地，为了一方安定，被调走的只能是乡镇领导。

村干部，尤其是村支部书记并非都是不可代替的。根据其根基深浅，可以把村书记划分为：一是不可替代的，这些人群众基础好，社会势力大，工作能力强，是村庄内部真正的内生型权威，在一个行政村范围内，他可以管住每个人，但没有人能领导他。只有在他自己不愿意干并且又推荐别人的情况下，才可以换那个被推荐的人当支部书记，否则这个行政村就不会安定。二是难以替代的，这些人群众基础较好，社会势力较大，工作能力较强，在一个行政村内部，有些人不比他差，但没有人明显地超过他的影响力。他不愿意干了，乡镇可以在其他人中选择，并且没有什么风险；他愿意干下去，乡镇撤换这样的书记，也有一定风险，但若在撤换过程中讲究方式方法，风险不会太大。三是可以替代的，这些人担任村干部时间短，根基浅，社会势力不大，或者群众威信差，工作能力弱，对于这样的村书记，乡镇随时可以行使撤换的权力。作为乡镇领导，面临一个悖论，任用一个根基不深的村干部，轻易可以将其免职，但其号召力弱；任用一个根基较深的村干部，对群众的号召力很强，但其难以替代。

作为乡镇以上国家干部，都是可以被调整而没有任何风波的；作为村干部，不管直接选举前还是直接选举后，大多数都是难以替代或者是不可替代的。某些村干部的不可代替性，就变成了一种固定性，这种固定性使其成为一方诸侯。当然，他们不是古代意义上的诸侯，而是被规制的诸侯，既带有科层制的味道，又带有不可替代或难以替代的封建性，属于半封建半官僚性质。所谓半封建，就是固定性，难以替代性；所谓半官僚，就是必须服从上级，必须接受上级的奖惩。乡镇干部处于官僚制和诸侯政治之间，自己是随时可以被替代的，而作为自己的下级，许多村干部是不可替代的。因为村干部和乡镇干部之间的根本区别，使乡村关系根本不同于县乡关系，也因此形成了乡镇政权运作的特殊逻辑。这种特殊逻辑不是压力型体制造成的，因为县以上机关同样处于压力型体制之中。因为面对的是一个特殊的群体，才使乡镇政权运作有了特殊性。

在县以上机关，同样可以看到，他们在对下开展工作时，有时候也采取感情联络和利益诱导的手段。但对县以上机关来说，没有不可免职的下属，利用单一行政手段是完全可以开展工作的，而那些非制度化的手段，是可有可无的，是可用可不用的；对乡镇领导来说，单一行政手段开展不了工作，因为对于某些村干部，免职等组织手段是不可用也是不好用的，因此，乡镇政权运作逻辑的特殊性在于，非制度化手段不仅是必要的，而且是非要不可的。一个县委书记到任后面对的是一批可以任意调配与撤换的乡镇干部；一个乡镇党委书记面对的是一批不可或难以撤换的村干部。某些情况下，村干部在乡镇干部眼里比乡镇干部在县领导眼里的分量更重，乡镇领导对村干部的尊重远远超过县领导对乡镇干部的尊重，这不是领导者的工作作风造成的，而是客观形势造成的。

三、税费改革和村级直接选举对乡村关系的影响

在乡村关系中，因为科层制的一面，而有命令服从关系和制度化手段的运用；因为非科层制的一面，而有各种非制度化手段的运用。作为乡镇领导，为顺利完成上级安排的各项泰山压顶式的工作任务，总希望把科层制的一面做强做大。但村级直接选举，尤其是《村民委员会组织法》关于村民委员会成员罢免程序的规定，毫无疑问强化了村干部的诸侯地位，或者说强化了非科层制的那一面，迫使乡镇更大规模地运用各种非制度化的手段，达到控制和指挥村干部的目的。

贺雪峰发现，在荆门农村，乡村之间的关系与上下级关系十分类似，不过，实际情况并非完全如此，因为如果村干部不能从乡镇那里得到好处，村干部就很可能完全不听从乡镇指挥，乡村之间就成了两张皮［7］。

陈柏峰看道，无论是村干部还是乡镇干部，人情和感情在他们的工作中都占有相当重要的地位。通过在日常生活和人情交往中积累感情，他们才能在作为公共事务的工作中如鱼得水。人情是联结私人性的生活和公共性的工作的纽带，是化公为私机制中的核心要素［8］。

赵树凯描述道，乡镇更多地综合运用经济手段、行政手段以及人情关系，用软硬兼施的方式来调动村干部的积极性。对于不听从乡镇党委和政府指令的村干部，则采取一定的组织措施，党支部书记可以直接被撤职，村主任无法被撤职，但可以不理他，开会有事都不找他，或者采取别的办法把他搞下去。村长要是不听镇里的安排，就把他架空，什么事都不喊你，直接找书记去干。乡镇采取了更多的管理和控制措施，如细化考核制度，严格实行村财乡管，掌管村干部工资和奖金的发放，强化包片包村制度等［9］。

村委会的选举离不开乡镇的指导，乡镇利用指导和介入村委会选举的方便，直接操纵村级选举，把那些乡镇信任的村干部选上。欧阳静提供了乡镇政府操纵村级选举的若干事例［10］172-184。有人发现：“由于村民会议或村民代表会议的召集在很大程度上有乡镇政府的介入，因此对不称职的村主任的罢免也在很大程度上取决于乡镇政府的态度。”［10］

如果说直接选举强化了非科层制的一面，那么税费改革则强化了科层制的一面。免除农村税费以及劳动义务工和积累工之后，村干部更加依附于乡镇。在传统的财政体制中，乡镇有更多的事情有求于村干部，税费和出工往往成为村干部向乡镇政府讨价还价的一个砝码，成为利益表达的一种方式，逼迫乡镇政府在某些方面做出让步。但是，免除农村税费以后，村干部手中的这个砝码就没有了，乡镇求村干部的事情越来越少了，甚至“取消农业税及其附加后，村干部的报酬必须由国家财政转移支付来发给，而如果乡镇可以掌握村干部报酬发放的权力，乡镇当可能凭此权力来重构乡村关系”［11］。我们看到，村级直接选举和免除农村税费之后，村级组织的授权和工作安排都来自于乡镇，村干部从乡镇领取工资，受乡镇领导指挥与考核。村级组织是乡镇政府的一个下属机构或一级“准政权组织”，是乡镇政府的跑腿和办事机构，对农村来说，村民自治还是一个遥远的目标。

乡镇领导是上级任命的，是对上负责的；村干部是村民直接选举出来的，应当是对下负责的。对上负责与对下负责应当构成一对矛盾。在学者们看来无法衔接和不可能协调顺畅的地方，因为乡镇政府创造性技术的运用，把二者非常完美地衔接和协调起来了，把中国草根民主包容在大一统的政治体系中，直接选举出来的村干部依然处于科层制体系之中，乡镇坚定地使村干部继续成为可以命令的下属人员，从而保证了压力型体制的自上而下的有效运行。免除农村税费和实行自上而下的转移支付制度后，村干部求乡镇的事情越来越多了。“村委会一般来说总是尽量地贯彻乡镇的意图，有的甚至有讨好乡镇的倾向。”［12］。

因为特殊的体制，要完成各项工作任务，从中央到村级组织，必须是一个控制有力和指挥顺畅的科层制体系。村干部生活在村庄，是与群众联系最密切的一个群体，是乡镇政府与广大农民之间的桥梁和纽带。直接选举制度强化了村干部非科层制的一面，迫使乡镇更多地运用非制度化手段，但由于这些非制度化手段的创造性运用，又消解了直接选举的一部分意义，使村民自治成为悬挂在墙上的口号。村级直接选举没有从根本上改变乡村关系的两面性，税费改革又强化了科层制的一面，乡村关系依然带有半科层制性质，乡镇依然要面对不可替代和难以替代的村干部群体，依然要综合运用制度化和非制度化的手段，才能真正保证各项工作任务的完成和国家宏观战略在农村的实现。

［1］吴毅.小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释［M］.北京：三联书店，2007.

［2］祝灵君.授权与治理——乡镇政治过程与政治秩序［M］.北京：中国社会科学出版社，2008：205.

［3］周雪光.基层政府间的“共谋现象”［J］.社会学研究，2008（6）.

［4］欧阳静.策略主义：桔镇运作的逻辑［M］.北京：中国政法大学出版社，2011.

［5］欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑［J］.经济社会体制比较，2011（3）.

［6］刘能.等级制和社会网络视野下的乡镇行政——北镇的个案研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.

［7］贺雪峰.村治模式：若干案例比较［M］.济南：山东人民出版社，2009：56.

［8］陈柏峰.乡村干部的人情与工作［J］.中国农业大学学报：社会科学版，2009（2）.

［9］赵树凯.乡镇治理与政府制度化［M］.北京：商务印书馆，2010：180.

［10］张东波.从村治过程看乡村关系［J］.时代潮，2006（4）.

［11］贺雪峰.乡村关系研究的视角与进路［J］.社会科学研究，2006（1）.

［12］尹冬华，左婕.村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源［J］.中共宁波市委党校学报，2004（4）.

［责任编辑：李 伟］

Particularity of Process of Township Government and Its Reasons

MA Yue

（Huaibei Municiple Party School，Anhui235000，China）

In an administrative level，township not only enjoys systemized means，but also non-systemized ones.Township is in the charge of some village cadres that are not substitutable or hard to substitute.Organizing means sometimes don’twork for the cadres，so various non-systemized means are applied.These are necessary to towns and indispensable to organizations of county and above.Tax reform and direct election of village cadres produce certain influence on rural relation，but it does not change its half-administrative level system radically.

towns；process of government；half-administrative level system；systemized means；non-systemized means

book=37,ebook=42

马跃（1961-），男，安徽淮北人，淮北市委党校马克思主义基本理论教研室主任，社会学教授，主要从事当代农民问题研究。

2012年度国家社科重大项目（12＆ZD004）。

C916

A

2095-0063（2013）05-0037-04

2013-05-10